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道路交通安全立法10年:从“撞了白撞”到机动车负全责

2004-08-18 14:55 2004年第34期
道路交通安全法立法10年,在大众传播里,被简化为两个形象的比喻:“撞了白撞”与“机动车负全责”。也正是因为这一简单的“民间用语”,社会对这部法律的关注超乎寻常。

道路交通安全法立法10年,在大众传播里,被简化为两个形象的比喻:“撞了白撞”与“机动车负全责”。也正是因为这一简单的“民间用语”,社会对这部法律的关注超乎寻常。

不过,立法者的反复讨论,沈阳的地方法规原则被重新思考。新的道路交通安全法起草参与者、北京市交通管理局原副局长段里仁说,“立法思路也在争论中日渐明晰,在调整人、车、路三者的关系中,交通法的最高准则为保障人的生命权”。10年的立法过程,真正发生变化的事实之一是,段里仁说,“改变了过去几十年‘以责论处’的管理思路。它将成为中国减少交通事故、改变安全观念的一个分水岭”。

交通修法的人车之辩

8月15日,新浪网,“机动车负全责”的条款依旧以最高关注度占据新法规争论首位,认为法规不合理与合理的意见以90.85%对0.45%的悬殊比例针锋相对。今年5月新法颁布实施后,北京市8月9日至15日征求《道路交通安全法》市民意见的程序又将这种论争掀起风浪。人车冲突常常作为普通人讨论交通规则的起点与主线,也成为道路交通安全法十年论争的核心所在。

段里仁介绍说,一部法案进入人大立法程序后,一般经三次审议即可,但该法案四次审议修改,最终在第十届全国人大常委五次会议上以94.67%的支持率通过,“背后的斟酌与争执由此可见”。而现实的交通状况对法律的需求极为迫切,长期在交通执法部门工作的段里仁清楚记得,1984年秋天,交通开始发达的北京市第一次出现拥堵,“那时还是以大车、货车居多”。当时的治理思路一是开始大规模修路,一是修订交通管理条例,后来由公安部提交意见到国务院,以国务院行政管理条例的方式下发,“以此表现出对交通规则的重视”。到了1990年北京办完亚运会,“车辆成几何倍数增加”,仅就北京市而言,机动车由解放初的2300辆膨胀到了1997年的100万辆,与之相随的是,“90年代后交通事故死亡人数的急剧增长”。2003年中国死于交通事故的人数平均每天300人,“相当于每天空中掉下一辆波音747飞机”。

制订交通法的想法最初由公安部交通管理局提出,“在建设基础设施的同时要搞好管理,管理就必须有法可依”。1993年公安部开始起草,1996年10月1998年初步拟就的《道路交通安全法》送审国务院,经国务院办公厅与法制办三年讨论协调后,形成《道路安全交通法(草案)》于2001年12月进入大人立法程序。

交通事故发生后机动车与行人的责任认定成了人大代表们讨论的焦点,立法思路也在争论中有了从偏重保护机动车到保护行人的变化。“人大常委会二次审议时,草案增加了机动车一方在交通事故中若无过错,可以免责的条款,即民间俗称的‘撞了白撞’。到了三审,考虑到机动车相对与行人和非机动车的强势地位,规定除非交通事故是由行人或非机动车一方故意造成,否则机动车一方不能免责”。该条款对机动车的责任认定方式在四审时仍然引起若干代表的不同意见,即使在法律出台后,争论从来没有停止过。

在人大立法的进程中,社会舆论对相关法规的讨论也甚嚣尘上。北京交通管理干部学院政法系主任张柱庭说,事实上,公众对人车责任的处理原则一直有误解。“大家认为过去机动车撞违规行人是‘撞了白撞’,现在一下变为‘机动车负全责’”,不正确的理解使“公众情绪很长时间在这种误解的两个端点上跳跃”。张柱庭解释说,“撞了白撞”并非一个法律术语,它源于媒体对沈阳1999年8月30日发布的《沈阳市行人与机动车道路交通事故处理办法》的称呼,“是个民间用语”。该办法规定在行人违章的五种情况下发生交通事故,如果机动车方不违章,则行人应负全部责任。“可是一般人把事故责任认定和民事赔偿责任混淆了,机动车一方即使没有事故责任也要承担对方10%的经济损失,自己的损失由自己消化。”而新的法规考虑到“危险来源原则”,即机动车一方在享受快捷服务的同时,也要相应承担更大的风险,“除了在事故认定中负担更多责任外,赔偿责任加大了”,与旧则相比,“机动车责任更大,而不是由无到有,由有到全部”。这种变化反映在事故赔偿数额上更为直接,代理过多起交通事故官司的北京律师魏双鸣向记者计算到,“过去机动车一方赔偿的最高限度为上一年度当地人均生活费的10个月总和,按照北京2003年的水准,也就接近一万元的样子”。而被媒体称为新法实施后“赔偿第一案”的行人违规穿越二环路被撞死事件,家属向车主索赔20万元。

生命至上:立法进步与现实困境

从更为广泛的立法思路上来说,解决人车冲突只是法律作用的某个层面。公安大学法律系教授余凌云强调《道路交通安全法》最为明确的一个思路是,命名为“安全法”的法条将保障人的生命权列为制度设计的最终目的,“这也是多年交通执法后法律发展的一个必然结果”。

相对于1988年实施的《中华人民共和国道路交通管理条例》,新法规的进步性显而易见。北京市交管局宣传处副处长郝满良将法规“以人为本”的原则归纳为秩序管理、方便群众、事故救助三方面。秩序管理由过去行人的相对优先变为绝对优先,“车辆行经人行横道时,驾驶员应该减速;如果有人在过人行横道时,应停车让行;如果没有人行横道标志,车辆要避让行人”。余凌云也提到,机动车的违法行为在后果上比行人更为严重,立法就应该抓住威胁道路安全的主要矛盾,驾车操作原则上保证行人绝对优先权。“机动车若侵占非机动车和人行道很容易造成伤亡事故,钢铁之躯比血肉之驱的危害力更大。”在方便老百姓方面,机动车初领牌照的等级制度、变更制度、抵押制度、转移制度、注销制度等机动车五个制度条例里都有体现。

对交通事故受伤者的救助制度成为法规的一个亮点,北京市交管局原副局长段里仁对此深有感触,“我国交通事故中因为救治不及时造成死亡的人数比例相当高,死亡人数中年轻人占的比重相当大”,过去发生事故交警首先想到的就是“以责论处”,现在救治伤员成为首当其冲的任务。借用大多数国家已经采用的第三者责任强制保险制度,我国也希望通过分散风险的方式,预先解决赔偿问题。另外建立的交通事故社会救助基金来源于保险费和车辆罚款。与之相配套,医疗机构对于交通致伤人员不得因抢救费用没有到位而延误救治。

郝满良说到,新法规的实施直接影响到每个交通参与者的观念和行为。如果再发生交通事故,驾驶员要立即停车、抢救伤员,然后根据事故性质决定私了或报警。“私了”在美国被叫做“幸福车祸”,它尊重了当事人的选择,也使当事人免于繁杂的司法程序。郝满良提醒驾驶员在自行解决事故时要有取证意识,“双方就达成的共识写个字条”;在无法私了时要有举证意识。

在处罚原则和权利原则相符合的思路下,法规对交通违法设计的项目也更加全面。北京市交管局宣传处副处长郝满良介绍到几种严重的交通违规行为处罚力度得到大幅提高。“汽车肇事逃逸行为非常恶劣,过去只是吊销执照,现在要‘跺四刀’,罚款、拘留、吊销驾照和终身禁驾。”酒后开车是仅次于肇事逃逸的另一大违法罪状,郝满良说到,2004年第一季度事故造成死亡的原因中,酒后开车甚至占到第一位。驾驶员中间流传着“十次事故九次快”的开快车也要受重罚。“很多人对开快车的危险性没有太大认识,其实汽车的设计时速与安全时速是两个概念,交通法的规定是对安全时速的保障”。郝满良举例到,一个时速为60迈的车,从发现危险到刹车要有40米的距离。而一辆时速为120迈的车发生撞车时,驾驶员在0.7秒内就能引起死亡。甚至有人将从发生撞车到驾驶员死亡细分为七个过程:0.1秒驾驶员踩刹车,膝盖折断;0.2秒汽车方向盘断裂;0.3秒方向盘中轴插入驾驶员内脏;0.4秒车辆变形,人被挤压;0.5秒驾驶员头部和挡风玻璃撞击;0.6秒驾驶员失去知觉,0.7秒已经死亡。“所以交通法最根本原则就是保证人的生命安全,包括行人和机动车、非机动车的驾驶者”。

然而法规在具体的实施过程中,事故发生后的处理方式与救助机制的适应性受到质疑。处理过多种交通官司的北京律师魏双鸣注意到,新法颁布后,交警对交通事故的责任认定不能复议,“虽然现在责任认定不是民事赔偿的直接依据,法院拥有是否采信的权利”,但是对于保险公司等中介组织不够发达的中国来说,民事赔偿在相当大的程度上仍然依赖于公安机关出示的证据,这样只会使公安认定的权利“缺乏监督”。说到保险与社会救助机制,北京交通管理干部学院政法系主任张柱庭认为,实际执行情况比较不理想。有些保险公司不愿承担垫付费用的责任,合同中所谓的“第三者”规定并不明晰,“投保人的权利未必能得到保障”。

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