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不纯粹城市和“道路安全法”的中国移植

2004-08-18 14:53 2004年第34期
而东城区交警马立冬更现实的困惑是,“机动车负全责”之后,因为“牵扯到赔偿问题”,许多时候,一些更大些的事故,现场更难拿主意了,他说,“原来,有一半的事故,一线交警能够现场调解处理,但现在,我轻易就不敢下结论,把事故上报到事故科,让他们处理”。

在有限的城市空间,“人车争道”不可避免

“18世纪的时候,5个美国人中只有一个住在城市,而到20世纪中期,这个比例正好相反”,美国城市地理学家亚当斯(J.S.Adams)注意到这个变化的背景是,在那个时候,美国汽车的生产量与出生人口一样多,每7个工人就有1个在汽车工业服务。从交通的角度出发,亚当斯把城市形态的发展历史分为以下步行与马车时代(1890年以前)、电车时代(1890~1920)、汽车时代(1925~1945)、高速公路时代(1945~现在)。“但同时人们发现自己也进入了一个被标准化、机械力量所威胁的‘事故时代’,出于对受害人的保护,西方的立法者在交通法中引入了‘无过错责任原则’。”中国政法大学民商经济法学院教授王卫国说,但现实的复杂性在于,我们正面临着自己的城市化,“‘无过错责任原则’和许多权利一样,都还是某种奢侈的东西”

事故科的效率传统和一支疲倦之师

于海涛是北京交管局东城支队事故科的一名警员,他建议记者到他们事故科坐上一个月,就能体会到他们每天面对的压力。“一个老太太连续三天在我们这里又哭又闹了”,8月14日是双休日的第一天,他仍然在值班,电话里的声音听起来充满了疲惫和百般无奈,他说,5月1日新法实施以来,事故科处理的事故没有减少,积压在手里的事故反而多了起来。于海涛所在东城交通支队事故科有十来个警员,他们每天处理的大小事故都在十起以上。交管局秩序科警官焦启华说,5月10日至24日根据新法的集中整顿中,对比较严重的交通事故纠正了1000余起,拘留了33人,“截止到今天,一共处罚了近10万起违法行为”。这样算起来,北京八个城区不到100名事故科人员,每个人每天都要面对10起以上的大小交通事故和纠纷。

城市化的概念在社会学者的眼里宏大而概念化。根据中国城市发展研究中心的报告显示,“我国的城市化进程已经进入到城市加速发展阶段”,中国目前100万以上人口的城市已经发展到37个,其中超过200万的超大城市就有14个,城市人口到2010年或稍后一些年份,预计将达到6.5亿左右,约占当时全国总人口的50%左右。没有人比身处基层的于海涛们更清楚这些城市化数据具体地意味着什么。

城市人口的剧增实际上就是流动人口的剧增,以北京为例,前年一年光办理暂住证的流动人口就有560万,实际流动人口要数倍于此,这个数字每年都在递增”,于海涛说。法律学者莫纪洪认为,在西方国家面对“事故时代”的威胁可以迅速由“过错责任原则”过渡到“无过错责任原则”时,我们却身处两难困境:太多的流动人口和移民,让城市交通变得更难控制,“问题就在于,让人措手不及的城市化还在过程之中,我们的城市是不纯粹的城市”,“‘道路安全法’成了一个转型中的难题”。

有限的人均道路占用空间让执法者更棘手,“和美国比,我们的人均道路只有人家的1/10,尽管我们机动车的绝对数量要小,但24小时的行驶率高,以北京为例,小轿车年行驶公里数为4.7万公里,美国是1.9万,英国为1.25万”,北京城建设计研究院高工刘迁说,这样下来,北京的道路有90%左右处于饱和和超饱和状态,有限的道路资源下,车和人的争夺更激烈,“‘车不让人,人不让车’的状况要法律去协调,但说到底还是个资源问题”。

而东城区交警马立冬更现实的困惑是,“机动车负全责”之后,因为“牵扯到赔偿问题”,许多时候,一些更大些的事故,现场更难拿主意了,他说,“原来,有一半的事故,一线交警能够现场调解处理,但现在,我轻易就不敢下结论,把事故上报到事故科,让他们处理”。

中国政法大学教授王卫国说,过去,一旦发生了交通事故,法院参照交管部门的《责任认定书》进行民事赔偿的裁决,但现在事故责任和赔偿责任分离之下,按旧法容易造成混淆民事责任、刑事责任和行政责任的问题,此次《道路交通安全法》把道路交通事故的裁判权转给了法院,交管部门只承担取证与记录的工作。“这样,交警部门在交通事故中的职能发生了相应的变更,主要是对事故进行取证和调解”。让马立冬感到不适应的也在这儿,过去以责论罚,“条条框架很清楚,谁的责任一目了然,我们操作起来很方便,当事人多数情况也都无话可说,但现在,不是你的责任,人家也要你赔,扯皮的就多了”。

“我们以前使用的过错责任原则,执法人员在事故的清查过程中,在事实陈述的基础上,得出一个判断,责任主次很清楚。这是我们交通执法中的一个效率至上的传统,它的确让赔偿认定和交通管理变得具有可执行性”,王卫国认为。

原本就是一支疲惫之师的事故科现在不得不承受更多的事务性工作。“现在事故处理本身要求的标准越来越高,从出现场、采集证据到确定当事人责任,环环相扣,不能有丝毫失误,而我们的制约方法却越来越少”,于海涛说,原来扣本和扣车的强制措施现在都不被允许,“几天前,一辆在京肇事撞人的外地车辆,登记完后放行了,过后再给司机打电话,赔偿的事情不认了,再打,电话关机了,你根本拿他没办法,外出办案要花上几倍的人力物力”。于海涛说,现在交警不得指定当事人预付医疗费,事故发生后,许多受伤者及其家属都跑到交警部门又哭又闹,“都听说‘人车相撞,车要赔钱’,不管有理没理,就是要钱,找不着车就找我们”,理由是“案子是你们办的,事情解决不了也只有找你们”。

中国公安大学教授余凌云接受采访时称,西方长期以来的“交通安全法”很大程度上基于发达的中介组织支持,当事人如果对交警认定的责任事故不服还可以找中介组织,而且保险公司也起非常大的作用,但我们国家目前很难找到这种中介组织,交通事故造成的原因的查证,交警仍然起到一个最主要的作用。“原来就人手不足的事故科,现在工作压力更大”。让于海涛感到委曲的是,“投诉率还居高不下”。

先天不足的道路和奢侈的“步行者权利”

“我们现在去强调行人权利,却发现我们的城市道路并没有给行人足够的权利空间。”专门考察过曼哈顿交通状况的清华大学交通工程研究所教授陆化普说,“在我们的城市扩张中有着根深蒂固的道路崇拜,在这种指导思想下,路就是为车而设的,人车之间,肯定是‘车本位’。”

一个典型的例子是,北京市一直沿用老的交规,允许红灯方向的机动车右转弯。这给绿灯方向的行人、骑车人带来许多不便和交通隐患。“结果往往是,红灯方向的机动车抢道,一些机动车的司机甚而还鸣喇叭催促过人行横道的行人,全然不顾即使红灯方向的车辆有右转弯的权力,也必须让行人先通过的交通法规,阻碍了绿灯方向的行人及时穿过人行横道,人为造成路口堵塞”,陆说,这种人为造成的“人车争道”完全可以避免,多数西方国家的交通规则是绝对禁止红灯方向车辆右转弯的。

交通学者谢芳介绍,在纽约,行人能与其他交通工具使用者一样享用“均衡各方利益”的交通管理体系,“而这个体系的设计必须照顾到行人、机动车、公交车和自行车的特点,共享城市交通道路系统”。

“纽约和德国许多城市的高速公路下有大量的下穿道路,让行人不至于受高速公路的阻隔。城市道路上很难见到铁栏杆,而是在各类道路上根据行人的需求,设置有充足的行人过街设施,如较密的行人横道线,以免行人绕行过远;较多的行人地下过街通道,方便行人,尤其是老人、儿童、伤残人使用。尽管设计道路车速达60~80公里/小时,不少道路仍设置小路拱,迫使车辆减速,荷兰提倡的‘庭院式道路’就是把机动车的行驶车速强行降低,以使人车能在庭院式道路上共存,享受平等的出行权利。”陆化普认为,当一座城市不能把机动车与行人完全分开时,道路设计不是从公正和平等出发,“无过错责任原则”就没办法真正在实际中体现。

管理和安全,谁唱主角?

一名政府官员透露,新法强调安全,并非交通管理思路向交通安全思路的转变,而是两个部门职能的重新划分。

记者了解到,在《道路安全法》实施的同时,由交通部主持下起草的《交通管理条例》也在新一轮的审议中。这名官员说,这意味着中国的道路交通管理体制将面临交通管理与安全管理的“依法”分离。而自国务院1986年10月发出《关于改革道路交通管理体制的通知》后,中国道路交通管理体制的现状是,公安部门统一负责全国城乡道路安全管理;道路规划、道路建设、路政管理、运政管理、稽征管理等职责属于交通部门。这一延续至今的道路交通管理体制架构下,道路问题出现在公安部和交通部“两家共管”的局面,结果是两个部门分割执法与管理体系,行业管理与安全管理的界限很难分清,既有职责交叉,安全责任又不明确,如此不顺畅的道路交通管理体制显然对道路交通事故频频发生难辞其咎。

“中国道路交通管理体制改革研究”课题组负责人之一、中国行政学院教授王伟认为,现今无论从伤亡人数还是从影响范围看,道路事故都已经成为我国最严重的安全问题。他认为,需要由国务院统一协调,对交通管理体制进行重新设计,发挥有关部门的各自优势,统一立法,根据部门性质和管理优势进行合理分工。“管理和安全的简单分家,能不能把效率至上的管理问题,和以人为本的安全问题同时解决好,现在还并不明确”。

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