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监管真空

2004-04-29 11:02 2004年第1819期
又一次食品安全的事故。尽管事后周密的应对措施再一次体现了政府处理危机事件的逐渐成熟,但很难说事前的监管让人满意。学者杜钢建认为,监管的缺席还是暴露了一个庞大却难称高效的食品安全监管体系

2004年1月5日,郑州工商局在郑州都市村庄查获一正在用麦芽糊等制造假奶粉的窝点

又一次食品安全的事故。尽管事后周密的应对措施再一次体现了政府处理危机事件的逐渐成熟,但很难说事前的监管让人满意。学者杜钢建认为,监管的缺席还是暴露了一个庞大却难称高效的食品安全监管体系

多头管理,结果大家管不好

“监管的侧重点不一样”——这是在采访中不同部门的官员都向记者特别强调的。我国食品安全的管理职能散布在卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局等若干个部委。

政治学者梁木生认为,在管理上,食品安全问题远远超越了卫生范畴,有时一个环节多个部门插手,有时多个环节一个部门监督,整个体制错综复杂。以这次奶粉生产的监管为例。第一个环节是生产奶粉的企业由工商局负责,第二个环节是饲养奶牛的养殖业由农业部管理;第三、四个环节是作为兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂由农业部负责;第五、六个环节奶品加工企业,均由商业部门负责;第七、八个环节销售及卫生监督是由商业部门、质检部门和卫生部门负责。“在我国,食品安全是一个跨越食品卫生、食品质量、农产品质量等多个范畴的新领域。正因为如此,在管理体制上往往形成部门职能交叉的模糊地带。”

一般而言,食品的监管包括制定产品标准、建立市场准入制度、建立监测系统和检测手段、根据检测结果对企业进行行政管理等几方面内容。企业或个人的生产行为不但要遵循一定的规范,产品还必须达到必要标准。梁木生说:“我国有关食品的标准制定有若干套体系。卫生部门制定卫生标准,质检部门负责制定产品质量标准和所有标准的审批,各行业主管部门也有权制定本行业的标准。生产者是否执行标准,行业主管部门、质量部门、卫生部门往往都要监督。”“市场准入亦有多种形式。卫生部门对生产经营企业实行食品卫生许可证制度。一些特殊产品还需遵循行业管理办法。如农药、兽药等须领取主管部门发放的登记证和生产许可证。此外还须通过环保部门的批准,之后才能向工商部门领取营业执照。这意味着进入流通领域后,需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。”据统计,分布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员已经超过百万人。

监管者众多并不意味着管理有效。参与调查的一名调查组官员接受采访时说:“去年7月就有人投诉到工商部门黑心奶粉的事情,当地工商局却在12月份时候才进行了一次执法活动,同时列了一批黑名单。而且在5个月期间,人民医院有50名婴儿住院,同时有2名婴儿在这个时间不幸夭折。而当地质量监督技术部门从去年知道这件事情,一直到此次查捕行动之前,没有查出一家加工和制造劣质奶粉的厂家或者黑窝点。就在这次查处过程中,仅仅用了几天时间他们就发现了一家前店后院,用假奶粉换上新包装,进行造假的黑窝点。”“卫生防疫部门实际上在去年5月份,当有家长拿着这些劣质奶粉去检验的时候,他们就应该知道这个事。但他们了解了之后,同样并没有采取什么行动。”这么多监管部门遇到实际问题全都失效。

一位卫生部官员亦对多头管理的现状十分不满。他说:“在监管问题上,锦上添花的多,雪中送炭的少。管理和检查的都是好企业,没有人愿意监管不合规范的企业,也没有人愿意解决难题。”他还认为,监管的力度不够,低成本行为就会有很多人冒险。

实际上,大量监管工作由基层部门承担,而据卫生部有关资料,基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作开展。有的地区监督人员素质较低,有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备,就连销毁不合格食品的费用都难以支付。在食品安全监管体系当中,检测工作至关重要。“农村根本没有一个合格的检测所能对奶粉进行检查,而工商部门的抽查方式,也往往成了过场和形式。”一名不愿透露姓名的食品药品监督管理局官员说。

法治监管之路

食品药品监管局浮出水面后,一种较为普遍的看法是,食品药品监管局将合并卫生部食品卫生管理职能,在此基础上负责对食品、保健品和化妆品安全管理的综合监管和组织协调,依法开展对重大事故的查处。甚至有专家认为,为强化对食品安全管理的权威性,食品药品监管局还将合并其他部门有关食品安全的部分管理职能。

但是在协调过程中,有关部门也提出,食药局如果参与具体管理,就会形成部门利益,不便于站在公平的立场上进行协调。国家质量监督检验检疫总局也强调,食品药品监管局不应代替各部门的具体管理职能,即决策、执行和监督相分离,不搞交叉。一名官员担心,“一个副部级单位怎么协调几个部级单位?”“以前是四个部门打架,现在会不会变成五个部门打架?”

国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为,我国食品安全管理体制条块分割问题非常突出,一个有效的食品安全监管体系应该以清楚、合理、科学的国家食品法律体系为基础。在此基础上,应建立统一、权威的食品质量安全标准和检验检测体系。此外,要保证国内食品市场不受冲击,必须根据国情建立有效的技术贸易措施体系。韩俊还建议,在中央政府层次上必须有一个权威的声音对食品安全负责,并拥有在所有与食品安全有关的国家行动中科学贯彻中央政策的权力和资源,“要推动食品安全管理和监控的法治化”。

食品专家严卫星指出,应当进一步明确政府监管权力的边界。他认为,安全问题应当由政府来管——奶粉勾兑的问题事关婴儿生命,非安全问题就应当用市场经济杠杆来调节——一级酱油、二级酱油这样的标准划分,交给市场就可以了。新探健康发展研究中心陈春明认为,应当改革农村现有的生产方式,调整生产结构,要让农户有组织地进行生产,并在此基础上将涉及食品生产链条上的各个环节都组织起来管理。

食品防护体系的美国“标本”

美国的食品供应,被认为是世界上最安全的,这主要是由于美国实行机构联合监管制度,在地方、州和全国的每一个层次监督食品生产和流通。

美国进行食品管制的政府机构主要有美国卫生部下属的美国食品和药品管理局(FDA)、美国农业部的食品安全和监测服务中心(FSIS)、美国农业部动植物卫生监测服务中心(APHIS)以及环境保护局。

其中,美国食品和药品管理局承担着最多的食品安全工作,负责管理销售于美国各州的2400亿美元内销食品、150亿美元进口食品和150亿美元化妆品的安全。这个机构是历史最悠久的联邦机构之一,主要任务在于保护消费者。食品安全暨应用营养中心(简称CFSAN)是FDA六个分管不同产品的中心之一,确保全国食品供应的安全、卫生和健康。

各州卫生机构以及联邦政府的许多部门和机构,都雇佣食品检查员、微生物学家、流行病学家以及其他食品科学家,执行持续监管。地方、州和联邦法律、准则及其他法令对这些监管人员的权限有明确规定。有些人员只能监管一种食品,例如牛奶或海鲜。有些人员的权限只限于某个特定的区域。这些工作人员合作形成了美国食品安全监管体系。

但如此庞大的产业难免还会有不合格的产品出现,作为对食品安全监控的补充,食品召回制度也是确保饮食安全的重要措施。

在政府食品卫生部门的监控下,一旦有食品被发现不合格,生产厂家和销售部门便会主动召回,清退消费者已付款项。根据对危害程度的不同,美国食品召回分为三个等级:一级召回针对可能导致难以治疗的健康损伤甚至致死的产品;二级召回针对可能对健康产生暂时的、可以治疗的影响的产品;三级召回针对不会产生健康威胁,但内容与标识不符的产品,如勾兑奶粉和还原奶(用奶粉加工成的液态奶)上没有标注,或者在普通饼干的包装上误贴了“减肥饼干”的标签。

食品安全部门常设专门的“召回委员会”,该委员会由科研人员、技术专家、实地检验人员和执法人员组成,与涉案企业一起协调召回事宜。食品管理部门会通过媒体向社会发布召回信息,并派出实地检查人员对召回的有效性进行监督。

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