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城市水危机的农村症结

2004-04-15 13:35 作者:程义峰 朱文轶 2004年第14期
我国缺水的主体原因是资源性的,但农村不正确的水资源利用方式无疑压缩了城市的用水空间,而一些制度性症结又加剧了这种矛盾

对地下水的过度开采加剧了对水资源的破坏

缺水的感受,在北方地区的许多城市强烈而直接。工业用水的紧张、市民阶层对水价的敏感……但这个困扰中国城市发展的资源瓶颈,在某种意义上仍然是个农村问题和农业问题。中国工程院院士茆智在电话中表示,我国缺水的主体原因是资源性的,但农村不正确的水资源利用方式无疑压缩了城市的用水空间,而一些制度性症结又加剧了这种矛盾

“作为一个传统农业大国,我们国家的农业用水有很强的计划性和公益性,”水利部水资源保护处石秋池处长说,“也就是说具有浓厚的政府行为色彩,长期以来,农民已经形成了用‘福利水’的习惯。”对此,清华大学教授胡纪萃说,为提高本国农产品的国际竞争力,世界各国都对水利基础设施建设和水费方面实行高额补贴。“过去我国农村的灌溉用水基本上不收钱,即使收也是很少量的。目前我们国家的经济实力,也不允许对农业进行巨额补贴,但总的说来,我国在农业用水的价格上一直比较谨慎。比如在北方一些缺水地区,每立方米水价只有象征性的1分钱。”

武汉大学教授、国家节水灌溉工程技术研究中心工程技术委员会主任许志方分析说,在中国,农业供水和灌溉服务不以营利为目的,“不允许也不可能盈利,因为农民的收入很微薄,几乎无利可图,实行农业用水保护政策,实质上是为了保护农民的生产积极性,减轻农民负担,并最终保障我们的粮食安全。但在这种形态下,老百姓的节约意识、生态意识和投入产出意识都比较淡薄。”

国家有关部门广泛认同,要解决中国的缺水矛盾,最基本的措施就是进行节水,而其中的重点是农业节水,因为每年全国农业用水占70%,其中灌溉用水占90%,约3900亿立方米。“与此形成鲜明对比的是,”许志方教授说,“目前农村灌溉对水的利用率只有40%左右,也就是说大部分的水都被浪费了。”他的看法是,农村的用水绝对量大,如果做到一定程度的节水和控污,对城市用水产生的杠杆作用将是不可估量的。

权威部门提供的数据显示,水是中国最为稀缺的资源之一,也是最为浪费的资源之一。中国水浇地占农田比重为51.8%,大大高于世界平均水平的17.6%,但利用系数极低。“中国水少,却仍然在被各种原因挤压”,许志方教授说:“从水源到田间,已经有50%以上的水量损失掉了。”

在宁夏北部的黄灌区,农民种的是水稻,大水漫灌,生产1斤米要用掉1吨水,有人心疼地说“最好别种了”。农民和当地政府也有一本账:“漫灌”比先进的灌溉技术合算,挖条渠就“齐活”了,至于多少水白白蒸发掉,有什么关系,反正国家补贴水费,用水很便宜。

经常去农村进行调研的中国水科院环境工程学博士谭红武说,越是缺水的地区,农业用水越是采用大水漫灌的方式。分析这种现象,水利部副部长翟浩辉说,“水自门前过,用多用少都没错”。我国是一个传统的灌溉农业大国,传统的大水漫灌方式已经延续了几千年……目前我们的发展模式还是一种粗放的外延式发展。

与水浪费同样惊人的是农业用水所产生的污染。谭红武博士说:“我们经常去河南、河北、江苏等省的农村调研,看到很多地方的农技推广站名存实亡,农民们没有足够的农技知识,乱用农药,一下雨,造成很严重的污染。这种现象在农村很普遍,还没有引起政府的足够重视。另外,还有一些老板从农民手中租地,然后一茬茬种菜,完全用肥料达到效果,有时候一亩地用五六袋尿素。”“过量使用化肥造成的污染同样惊人。目前我国每公顷土地使用的化肥已经超过400公斤,而化肥的利用率仅为40%,大量的化肥随着农田径流流入了江河湖泊……这种行为却很少被有关部门检测和处罚。”

说到农村用水改革,水利部研究农村水利的专家冯广志表示,考虑到我国农业还是弱质产业,农业用水定位于一种特殊商品,故明确规定在核定农业水价时不计税收和利润,但尽管农业用水有特殊性,还是要尽最大可能适应市场经济体制要求。

使农业用水减少“福利性”,增加“商品性”,不仅是市场经济发展使然,还可以有效地减少农村用水浪费的现实。“对水进行科学利用不仅是城市的要求,也符合农业自身发展的利益,”国家水利部农水司司长李代鑫说,“目前干旱缺水已成为农业和经济社会发展的严重制约因素。”据统计,我国每年因干旱而损失的粮食在200亿公斤以上。到2030年,农业灌溉面积将达到9亿亩,用水量将从现在的4000亿立方米增长到6650亿立方米。从目前水资源供给现状来看,如此大量的农业水资源供给是不可能的。因此,深挖潜力进行节水在农村必须施行。

中国工程院院士茆智表示,直到上个世纪80年代,水价一词才逐步进入农村,“国家的本意是使水价接近成本,但这是一个漫长的过程,由于种种原因,农民负担很重,如果不切实际地提高水价,将使农民种植的信心受到打击,直接威胁我国的粮食安全。”

许志方教授介绍说,近年来农村用水改革一直在紧锣密鼓中,但这是一个两难的问题,只有随着农村经济的逐步发展而解决。“目前我国收取的农业水价仅每立方米一角钱左右,是城市水费的几十分之一。农业水价只有成本的1/2到2/3,不能维持灌溉设施的正常运行。但水费偏高农民承受不起,目前要解决农村的水问题,首先要在农村推行单位土地节水,控制用水总量,另外,还要利用市场机制通过水价改革来促进节水。”

水利部副部长翟浩辉在日前举行的“全国水利工程水价工作会议”上强调指出,农业水价改革将是今后工作的重点。从“公益水”到“有偿水”,用合理的水价来控制农村用水量和污染率,“这是一个很漫长的过程,”谭红武博士说,“在一些地方,即使是每亩一分钱的超低水价基层政府也难以收上来,每年在各地都发生很多水管人员与农民的冲突事件,还有些地方搭车收费严重,水管单位农业水费实收率仅为50%左右。从这方面来看,水价改革不仅是一个政府管水方式的变革,还是一场思想上的革命。”

拒马河事件与“制度性缺水”

“引拒济京工程”拟用一组机井将拒马河浅层地下水引至燕山石化,但下游河北居民的水井可能就此报废,作为沿河两岸居民惟一的水源,拒马河被视做一条生命河。从去年9月开始,一场水权之争在北京与河北省之间发生,至今未有定论。

水资源专家郑明一直在反思这场省域的水权之争,他说,拒马河事件所折射出的另一个问题是,在区域性缺水的大背景下,负责协调类似纠纷的海委会能起到多大作用?

海委的一位官员承认,虽然本部门在流域内有水资源管理和监督的职责,但协调地方利益并非易事。“我国新修订的水法第十二条规定,国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”,郑明说,“一位研究水资源的专家提出,上述规定只是照顾了我国的国情,在水资源的管理上却容易造成管理重叠、职权分散的问题。”

按郑明的观点,类似海委这样流域机构只是水利部的派出机构,由于缺乏有关部门和地方的共同参与,它的议事、协调和裁决能力不强;而且流域机构只是事业单位,不属于政府行政系列,在水行政管理事务中难以刚性行使权力,在实际工作中又会受到地方行政管理的影响,要实现流域综合协调管理必然困难重重。

水利部水资源司司长吴季松接受采访时,也把加强流域统一管理看作是实行水资源统一管理的重要一步。吴认为,虽然国内七大流域都有相应的主管机构——流域委员会,但由于“这些机构法律地位没有,行政地位不强”,不能有效地发挥调配流域水资源的作用。吴透露,现在对流域机构的改革正在进行中,一是加强流域机构的执法地位,二是加强流域机构协调管理的能力,三是加大对流域机构的投入。

郑明介绍的另一个案例是,黄委会作为一个流域机构,目前已加强对黄河水资源的管理。此前数年间,黄河流域年年断流,下游山东等人口和工业高度密集的省份用水越发困难,其原因之一就是上游一些省份对黄河水的过度拦截使用。

管水的制度弊端的另一面,在郑明等众多业内人士看来,目前在中国,水务督察体系是非常薄弱的。“在中国,有那么多的地方缺水,又有那么多地方的水质让人难以承受,污染问题长期严重,这完全是管理的问题。”所有人都认为,其原因在于中国的水务管理政出多头,“开世界水大会,别的国家来一位部长就够了,而中国来两三位还没有来全”。现实确是如此:环保局监管水质,国土资源部管地下水,水利部管农村用水和水资源管理,建设部管城市用水,而水行业的管理和水价格的制定则要由发改委来负责。

水利学者秦小川认为,这种体制大大影响了水务工作的效率。而解决之道,首先在于打破垄断,建立大水务观念;其次要健全组织机构,统一管理,在全国建立起一个自下而上的水督察体系,不能各自为政,分散精力。“水督察体系中,政府监管非常重要。政府管的一是价格;二是质量,包括水质和服务质量;三是建立一个比较参数体系,以便针对水行业自然垄断的特点,开展地区间的比较竞争。国际上又称为标杆管理。近年来,伴随着全球化进程及水项目的跨国资金流动,国际上开始了国家间同行业的标杆管理比较,其中经济指标包括:单位成本分析、经济模式效率分析、产销差、资本投入、财务收益等。”

秦小川说,在英国,围绕水督察设了两个机构,一个叫水经济督察服务办公室,强调为广大顾客服务,用一个很复杂的公式来决定水价;另一个机构叫水务督察办公室,专司水质检查。这种督察很有权威性,能产生极大威慑作用,“许多国家的经验,我们可以借鉴”。

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