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列车速度和我们为它的支付

2004-03-12 16:16 作者:朱文轶 2004年第10期
五次火车提速勾勒出过去十年中中国铁路面临的戏剧性变迁。从“网运分离”,到“主辅分离”,到以路网建设和提高速度为中心环节的“跨越式发展”,“改革在毫厘间进退”。铁道专家胡思继称,眼下这轮中国铁路改革的复杂性和困难程度甚至超过了已经发生的任何一个国有垄断行业的变革。

五次火车提速勾勒出过去十年中中国铁路面临的戏剧性变迁。从“网运分离”,到“主辅分离”,到以路网建设和提高速度为中心环节的“跨越式发展”,“改革在毫厘间进退”。铁道专家胡思继称,眼下这轮中国铁路改革的复杂性和困难程度甚至超过了已经发生的任何一个国有垄断行业的变革。

除了仍然是铁路国有资产形成主渠道的国家财政不得不对动辄千亿的投资谨小慎微,更关键的是,在中国,铁路至今是一个关乎上亿人生存与吃饭的人道主义命题。“每一步决策,我们都要去周全地考虑社会支付的承受力。”接受记者采访的每一位铁道部领导无不再三强调中国铁路所具备的“商业”和“公益”两重性。他们说,二者主导着列车的速度和改革的方向,“尽管它们在艰难地统一”

提速和提价之间的选择

今年春运期间最严重的一次事故在5055次列车上发生。1月27日23时27分,由南京西站开往温州的列车在无锡站停车期间,因上车旅客较多而和列车员发生大规模争执。这场后来由铁道部直接介入调查的冲突造成无锡站自“文革”后列车滞留时间最长的一次。事后,该趟列车添乘干部杨秀霞接受采访时称,5055次列车到达无锡站时,超员率已经达到110%,车上几乎没有插脚的地方。19岁的小周在拥挤中晕倒在车上。她们姐妹4人从安徽宿州到太仓旭诚电子厂打工,晚上7点多从南京上了车,但发现座位早被人占了。小周一谈到每年回家过年就有点不堪回首,“车厢人太多,空气混浊,空调根本不起作用,车厢内的温度非常高,人在里面呼吸都很困难,列车沿途带了许多人,到无锡的时候乘客更是一窝蜂的往上挤,结果大家都被挤在列车车门口。”杨秀霞说,在已经大量超员的情况下,无锡火车站仍然发售车票55张,她说,“太多人要坐车了”。

黄邦隆1993年时在成都车站当站长,对长期处于运力紧张状态的铁路现状深有感触。他对记者说,“四川、贵州、重庆两省一市每年外出务工的约1000万人,这进出2000万的运量都集中在20天里完成,于是一趟超载一趟空跑。”成都局管辖内的几条主要线路,“平均上座率只有50%,最少时只有30%,运营的经济价值很低,但没有公路并行可替代,老百姓赶集都要靠它”。

中国的铁路系统拥有世界上最高的交通密度。国家发改委综合运输研究所运输管理与技术经济研究室主任吴文化称,其密度是次高密集路网国家,像俄罗斯的两倍以上,是西欧国家铁路系统交通密度的十倍,“而这并非源于密集的火车班次,显然是由于火车的承载量。和英国比,中国每辆火车的平均载客人数足足高了十二倍以上。”吴说,“我们在用世界6%的营业里程完成25%的运量。”

提速不提价,是中国铁路独一无二的现实。“我们国家乘坐火车的主要人群决定了‘提价’的敏感度,即便春运的高峰时期,现在每年都要开春节票价的论证会。”吴文化说,“现在的流动人口中夫妻双双在外打工的居多,30%的票价浮动,就意味了六成以上的乘坐者将多支付出全年中近一个月的收入。”

“没有一家公司是从市场直接拿钱的,这是很难算清细账的主要原因。”原铁道部经规所所长文力博士说,“所有路局的票款收入一律上缴铁道部财务结算中心,返还时乘一个系数,亏损的路线大于1,富裕的路线小于1,削肥补瘦,交叉补贴,以此来平衡全国收益。”最简单说,就是统收、统支两条线的成本掌控,有大账,没小账。

并且政府严格地控制价格。国务院发展研究中心副主任陈清泰说:“铁路乘客的票价由国家发展计划委员会决定,铁道部和所属企业对此没有制定权。”“一直以来,国家计委使用一个非常简单的系统来决定费率,即是将所有的乘客的票价依据每一个乘客所旅行的公里数为基础来计算。基本上,费率是依照乘客座位或床位的软硬程度,以及火车的速度而改变,而不是依照一日或一周内列车的不同时段,尖峰和低谷时段、旅程的长度、单程还是来回票,或者商务还是休闲目的作区分。在任何火车上,享有相同等级服务的所有乘客都支付相同的票价。”

提速意味着成本的巨大追加,而“在价格的自由化体现上,我们面临着艰难的选择”,陈清泰说,这成为长期以来中国火车难以跑快的重要掣肘。

政府办铁路

尽管关于铁路的提速从上世纪90年代初甚至更早就开始酝酿,但中国铁路发展的速度远远低于公路建设。究其原因,业内人士分析说,“公路运输市场化已经多年,市场化相当充分,而和社会办公路不同的是,铁路至今仍然是政府在办。”

铁道部的角色既是资产拥有者和行业管制者,又是铁路服务提供者。陈清泰评论说:“将各种角色纳入单一主体,是昂贵的时代错误,社会责任妨碍了铁道行业与民间对手的竞争。”“铁道部官员可能没办法正确统计每条线路的成本,因为他们从来就没有按市场规则算过;他们容易吸引含有政治意味的交叉补贴;同时作为独立的政府部们,这使得铁道部难以将铁路政策与活动整合在一个有效率的全国运输政策当中。”

运力高峰,不仅没有与供需比例相对应的赢利,铁路部门也承受着巨大的经济损失。据介绍,铁路主要干线以及大秦、石太、京原、黔桂等主要煤运通道,往往都是货客双高峰线路,绝大多数铁路局间分界口能力利用率已经饱和,客货运输矛盾也十分突出。铁道部运输局局长胡亚东说,遇到庞大客流难以应对的情况,铁道部惟一的方法是停货运保客运,“以春运为例,全路27个分界口共停开货车14000列,京广南段高峰日货车基本停开,货主与企业利益严重受损。停开短途4281列,增加388组6606辆客车,增开一对临客就要停开两对货车。铁道部去年共重新组织3.6万辆列车投入运营,仅此一项修理费就达1.1亿元。最终盘点,票价上浮增收3.7亿元,而增支达到3.9亿元,还不包括货运减收。”

为了改善铁路运营现状进行的四次提速,投入与收益,北交大铁路专家胡思继坦承:“从纯粹经济效益的角度出发,偿还回收还遥遥无期。”

胡思继提供给记者的几组数据显示,铁道部1999年刚刚扭亏,赢利5000万元。2000年与2001年的赢利都是5亿元,利润率3%。由于铁道部资产极其庞大,总共5000多个亿,算资产利润率就更低了,去年只有0.46%。从客运讲,现在的票价率是人公里5.861分。“如果我们做一个简单推算,铁道部每年的成本高达162亿元,这并不包括每年滚入的基础设施投资。”“铁路投资的资金来源主要有两块,一是政府直接投资,二是铁路建设基金。”国务院发展研究中心研究员冯飞告诉记者,“由于物价上涨的同时铁路运价上不去,从而使中国铁路从1994年开始亏损,铁道部只有借钱营运。现在铁路每年基础设施投资都在500~600亿元左右,目前货运价的一半是铁路建设费,目前货运每吨公里3分3厘,打入投资,去年是380亿元。其中40%用于小项目、小改造以及偿还银行本息,实际利用的只有230亿元左右。于是还有270亿元缺口,这部分主要靠国家开发银行的贷款填平。这部分的贷款目前累计达1700亿元。”

政府一直在替速度支付着巨额的买单。

380亿铁路基金去留

国家对铁路投资建设项目根据投资规模继续实行行政审批制度。陈清泰说:“虽然目前各路局的投资决策权放宽到3000万元,国家财政投资仍然是铁路国有资产形成的主渠道,尽管近年来铁路系统在多渠道筹集建设资金方面进行了一定程度的改革,一些地方政府参与投资建设的一些合资铁路相继投入运营,但总体上看,国有资本依然是铁路固定资产增量的主导力量。”“铁路投资项目的决策权依然牢牢掌握在政府行政部门手中,占铁路建设投资一半以上的铁路建设基金的形成也是行政管制的结果。”

在铁路急剧扩张的背景下,是继续追加铁路建设基金还是寻找其他融资渠道。数额巨大的380亿铁路建设基金在未来的去留成为一个信号。据铁道部内部人士透露,“按照改革方案执行的话,未来将会成立国家铁路控股公司,由中央直接管理。新建铁路实行分类建设,继续保留铁路建设基金。其中:经营性铁路建设项目,由国家铁路控股公司或区域公司负责资金筹措和建设管理;公益性铁路建设项目,主要由中央和地方政府投资。”“铁路建设基金由各区域公司收取后上交中央国库,其中70%返还国家铁路控股公司,用于非公益铁路项目的建设,30%由铁道部安排,用于公益性铁路的建设。改革前累积的铁路建设负债,分别由国家铁路控股公司和重组后的相关铁路公司承担偿还责任。”

“这意味着原来单一投资主体,单一融资渠道的铁路行业给其他外来资本留下了大量空间。”胡思继说。

记者得知,在火车站方面,山东省第一家、也是全国规模最大的股份制民营火车站——纯化火车站在去年7月19日在山东博兴县正式投入运营。该站的主要投资方是香港高伟实业有限公司,2000年9月份,该公司和博兴香驰粮油有限公司与纯化镇政府共同投资1200万元成立兴港铁运公司,开始经营纯化火车站,公司股份中港商占75%。去年4月份,该站1.5公里的专用线及年吞吐量100多万吨的相关设施建成。

对于兴港铁运公司和火车站到底算什么合作关系,却一直不好界定。在收益方面,两者共同办理货运业务,火车站的经营收入就是公司的经营收入(国家规定的运费除外),但车站职工的工资由铁路部门发放。对于目前的经营情况,记者于2月26日电话采访时一位工作人员表示,目前情况很一般,不算很好。

虽然从目前来看,铁路投资开放原则已定,但胡思继告诉记者:“真正的开发还必须铁路真正改革后才可能形成规模,目前最有利的就是铁改后各个具备真正独立法人资格的客运等公司的成立,否则根本没有办法谈合作。而国家对铁路运费实行限价政策,企业不能随行就市制定运费,也使得开放的领域将主要集中在货运代理以及以BOT方式建设单一线路的铁路方面,否则投资者的回收无法保障。”

铁道部有关人员表示,自2003年起,中国将允许外资入股铁路货运服务,但中方仍须保持大股东地位;2004年开始,允许外资控股;至2006年,铁路货运将全面开放。“我们将充分利用广深公司、铁龙公司等铁路既有的上市公司资源,通过资本市场增资扩股,并选择有条件的铁路多元经营企业进行股份制改造。”

340万人分流的民生问题

铁道部负责组织工作的一位领导证实,作为“主辅分离”改革计划的目标之一,铁道部计划从现有340万人员中分流出117万。

“这是铁路改革必须跨越的第一道坎。”铁道部这位领导介绍说。他说,早在2000年4月4日,国务院的一位高层就曾针对铁路改革方案提出:“只有铁路系统人员减少到120万后,再谈‘网运分离’才有意义。”

2003年是铁路改革经历的最为艰难的一年,作为“网运分离”第一步的客运公司中途收场,“网运分离”黯然退出。胡思继说,改革不光只有提速的经济成本,更大的是上百万人分流的民生大事。

铁道部法规司司长曹钟雄透露:“到今年,铁路建设公司、工程公司等六大公司已经与铁道部脱钩了,高校也分出去了。与铁道部脱钩的人数有80万人,这是铁路改革政企分开的最明显标志。现在,铁道部管的主要是铁路运输这一块,即使在铁路运输方面,也在推行改革措施,在铁路里程增长、铁路运次增加的情况下,仅运输人员三年减员30万人。然而,三年前铁路系统总职工有250万左右,真正运输人员140万左右,其他后勤人员很多,铁道部将运输与非运输人员分开,实行‘人员、行政、财务’三分开,进行独立核算。”

据记者调查,原来拥有340万职工的中国铁路,目前职工人数减少到248.5万人,离目标还有近一半人。除五大公司和11所高校脱离铁路之外,铁路运输业减员37.4万人。需要指出的是,在如此大规模的减员中,除少量自愿到社会自谋职业的人员外,铁路部没有把富余人员推向社会。从1998年以来,铁道部为增创就业岗位作为分流安置富余职工的渠道,进入了众多行业,为主业分流富余职工27万人。加上新铁路开通分流的职工6.8万人,目前人员压力并不算很大。但正因为此,铁道部也付出了相当的代价。而这些政策在铁改方案通过后是否会有变动,目前不得而知。

铁道部已经开始加大了这方面的力度。据有关人士介绍,原来铁道部的地方局基本都设有劳动力调剂中心,而在几个月前,济南铁路局将原来的劳动力调剂中心改为山东铁路职工职业介绍所。

2月24日,记者得知,兰州铁路局将该局所属的10所中小学分离出来,成立了具有独立事业法人资格的兰铁教育实业集团,教育集团实行铁路局领导下的总经理负责制,目前有730余名教职工,在校学生15000余名,实行民营办学模式。知情人士告诉记者,如果单从与铁道部脱钩的中小学来看,目前绝大部分已经脱钩了的中小学,需要铁道部支付三年的教育经费,以后才能正式交给地方政府。该人士拒绝透露大致的费用,但可以得知这将是一笔巨额费用。据称,该方式已经引起铁道部高层注意,有可能在未来大力推广。

促进竞争的铁路改革

近20年来,许多对基础设施产业进行改革的国家(如英国和日本),在潜在竞争的领域引入竞争的同时,都对其传统的国有独家垄断的纵向一体化企业进行了程度不一的民营化,并将其垄断性服务与潜在竞争性服务进行分离。甚至在私有产权为主的美国,也对其纵向一体化的基础设施企业进行了同样的结构分离。显然,不管是作为监管改革的结果,还是作为监管改革的原因,民营化和结构重组,都将导致基础设施产业中新的微观基础的出现,而监管体系也必然发生新的变化,以适应新的产业组织模式。因此,对准备或者正在进行基础设施产业改革的国家而言,一个无法回避的问题是:在未来的市场上,谁将赴监管的“午餐”?这也正是铁路改革所面临的首要问题。

国内关于国铁运输业的重组,目前主要有三种方案:

一、欧洲各国普遍流行的“政企分开、网运分离、纵向分业、逐步民营和放开运输市场”模式,即建立独立于政府的铁路控股集团公司、下属垄断性的路轨公司和竞争性的客货运公司。

二、美国和日本的网运合一、区域竞争的模式,即组建南北两大网运合一的大型综合性铁路总公司,通过它们之间的路权开放和强制互联展开竞争。

三、混合分拆模式,即以目前的14个铁路局为基础组建14个相互竞争的铁路运输控股性集团公司,对其所属的56个铁路分局进行公司制改造,并组建若干个“网运合一”的区域性运输公司或在若干个区域组建“网运分离”的路轨公司和分业性的客货运输公司;与此同时,组建一个国家铁路投资公司,作为铁路国有资产监管部门监管下的专门负责亏损性线路的建设。这样,政企合一的铁道部就一分为三:独立性铁路监管机构、铁路国有资产监管部门和国家铁路投资公司。

显然,第三种方案是欧洲和美日模式的混合物。它既吸收了欧洲和日本的“铁路控股集团”和“铁道建设公司”的做法,又吸收了欧洲的网运分离和美日的网运合一的做法。但专家认为必须注意的是,美国和日本的网运合一模式是恰好相反的:前者为路轨和货运的网运合一,独一的客运公司(Amtrak)租用各货运公司的路轨;后者则为路轨和客运的网运合一,独一的货运公司租用客运公司的路轨。我国的情况与此相差甚远,由于人口众多和平均收入水平低下,以及原材料资源分布的西富东贫等原因,单独的客运或单独的货运公司都不可能成为现实,因而美日的网运合一不具借鉴价值。再考虑到我国大部分地区的支线铁路极为落后,需要吸收大量国铁系统外的民间企业投资并运营的事实,在支线铁路方面宜采取网运合一的模式,而在干线铁路方面则不宜采取网运合一,以免阻碍支线铁路的接入和平等竞争。

因此,在干线铁路运营上,专家认为,我国应该采取欧盟整体铁路市场框架下的各国铁路网运分离、开放通路权和强制互联的做法;同时鼓励56个区域市场中路轨公司和运输公司之间的兼并重组,最终自然形成管内运量绝对集中的铁路运输区域市场,并且在必要的时候,为了保证铁路运输系统的调度和运输安全,可以考虑组建全国性的路网设施管理机构。

欧盟铁路改革

法国工业经济社会科学研究院古多·弗雷贝尔、图卢兹大学的凯瑟琳·维波斯回顾了过去20年来欧盟的铁路改革。他们借鉴了世界银行关于欧盟铁路三项主要改革的资料:将基础设施和铁路运营互相分离-网运分离(纵向分拆)、成立独立监管机构、引入市场竞争机制(允许第三方进入)。

不同国家在不同的时间以不同的程度采纳了这些改革措施。瑞典和英国很早就在各方面实施了改革,而比利时、意大利等其他国家相对滞后。在一些国家,如德国,第三方的进入不仅为法律所允许,而且已经得到大面积的实施。但在其他一些国家,如比利时和葡萄牙,竞争者是无法进入的。

日本铁路改革

设置“国铁再建监理委员会”,进行了为期两年的论证,提出了国铁改革方案,于1985年7月向内阁总理大臣提供咨询。在此基础上,政府向国会提出了8项关联法案,经国会审议通过,1987年4月实施了国铁的分立民营化改革。

日本铁路改革没有像欧洲铁路那样采取“网运分离”的模式,而是采取了“区域公司为主,网运分离为辅”的模式,因为日本的人口密度非常大,与承担的大量运量相比,铁路能力相当薄弱,其负荷比欧洲铁路重得多,无法实现对线路的最优利用。

改革内容主要是组建JR铁路集团,按地域分为六家客运公司,并成立了一家全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司,这些新公司最初是国家全额出资的特殊公司,但被要求必须尽早出售股份,向纯粹的民营公司转化。国家不再限定公司的业务经营范围,运费和票价只需经运输大臣认可即可决定。国铁时期的巨额债务在不损害新公司健全的经营利益的前提下,由本岛的三个公司承担了一部分,其余由国铁清算事业团处理,主要是用出售铁路周边土地、各公司股份和新干线的收入偿还。

俄罗斯铁路改革

在俄罗斯,铁路运输在货运中的比重超过80%(不包括管道运输),利润极高。鉴于铁路在俄罗斯的地位比在欧盟要重要得多,俄罗斯铁路如果出现错误,则将付出高额代价。他们的报告提出了一个铁路改革方案,即在垂直整合的不同铁路公司之间引入竞争。该方案在阿根廷、巴西、加拿大、墨西哥和美国非常成功,而这些国家在大小、铁路网的密度以及交通结构方面都与俄罗斯相似。垂直整合铁路的长期特许权可能有助于同时实现三个目标:促进竞争、增加投资、使铁路基础设施保持国有化。

俄罗斯东部的铁路缺乏平行的铁轨,因此这种特许权方案无法实施。但是,西部的铁路网络密度大,可以进行竞争。将俄罗斯西部的铁路分割成两个垂直整合的公司,这样可为铁路运输货主提供更多的选择机会,同时可为大部分货运引入竞争。特许经营者必须要交纳税收,允许货主使用他们自己的车,提供联合调度服务等。详细审查特许经营的所有者结构对于减少特许经营者之间相互串通的风险非常重要。

但俄罗斯保护基础设施(包括铁轨和火车机车)的垄断,因此竞争只能在货车运营中存在,而该部分的比例只在整个成本中占了15%。

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