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交通厅长多少的钱多大的权

2004-02-28 16:24 2004年第9期
童言白的出走,使河南省交通厅再次引起社会的广泛关注。一个省高速公路发展有限公司董事长的出走,放在三任交通厅长都落马的背景下,被讨论的空间不再仅仅是一个个人的问题

童言白的出走,使河南省交通厅再次引起社会的广泛关注。一个省高速公路发展有限公司董事长的出走,放在三任交通厅长都落马的背景下,被讨论的空间不再仅仅是一个个人的问题

模糊的童言白

“技术专家”,这是河南省交通厅系统内对童言白相对一致,同时也差不多是惟一的评价。向记者提供这种评价的,是那些曾经与童言白有过工作合作经历的内部人士。这种印象多来自童言白担任河南省高速公路发展有限公司董事长之前。

2月12日,在河南省两会结束前,河南省人民检察院检察长王尚宇在记者招待会上证实:童言白于日前外逃。截止发稿止,已经公开的信息表明:河南省交通厅通过警方调查,发现童与其妻子于1月2日从深圳口岸出境。童外逃的原因,被推测认为与有关部门调查许漯高速公路建设质量问题相关。

在传言被证实的同时,童言白随即成为媒体与交通系统内部关注的重点人物。记者曾询问多位可能与童有过接触的人士,童言白的形象非常模糊,很少有人能够描述他的基本特征。可能写不满两行字的童的基本情况是:1996年7月担任河南省交通厅高速公路管理局局长;2000年8月,高速公路管理局改制为河南省高速公路发展有限公司,童出任董事长。还有一点则是,毕业于湖南大学土木工程专业的童言白是河南省交通系统内部成长起来的官员。

特殊一些的地方是,检索已经出事的交通厅长,会发现相当部分交通厅长都兼任当地高速公路公司的董事长。比如贵州省的卢万里、四川省的刘中山。从交通部的网站上搜索交通基础设施建设投资,会非常容易得出这样的结论:高速公路是交通投资里最大的部分。《中国公路》杂志提供的一份中国高速公路成本概算说明,一般平原微丘区平均每公里造价为2000万元左右,山区高速公路平均造价为3000万元左右。因此,高速公路成为各级交通系统的重中之重,“官商”在这里最容易结合。但是,在这个位置上的童言白并不是交通厅长,“这可能与他的技术背景有关”。

童言白之所以引发广泛关注与媒体追逐,基本原因是,在童曾经共事过的三任河南省交通厅长曾锦成、张昆桐、石发亮都出事后,他又跑了。

交通厅长的权力谱系

按时间顺序来梳理,童言白出任河南省交通厅高速公路管理局局长时,第一任出事的交通厅长曾锦成已经走到了他的仕途终点。

大约在1994年11月左右,曾锦成离开河南省交通厅,就任周口地区地委副主任、行署专员。还能够回忆起曾锦成的人已经不多,信息也很片断,“据说他调任到交通厅任厅长时,还不到40岁,是当时河南省最年轻的厅长”。从后来河南省人民检察院提供的材料看,曾大肆收受贿赂主要发生在周口地区,但在交通厅时他已经开始了自己的权力寻租。曾参与办案的相关人士介绍说:“真正促使有关方面开始对他的调查,是他被举报在郑新高速公路招标时曾受贿2万元(这一举报后来被调查证实)。”举报者显然是熟悉内情的交通系统内部人士。即使曾被调任周口地区行署专员,“原因之一是,曾与其合作者不‘团结’的结果”。

曾锦成作为一个“厅级”贪官被广泛报道,倒并非因为其级别,而是其出人意料的细节。在省纪委决定立案调查时,曾与他谈话,这时的曾锦成选择了向省委写血书来证明自己的清白。但就在他写过血书后,检察院方面的材料表明,他还12次收受贿赂。1996年5月,曾锦成被检察院立案侦查,一个月后被依法逮捕。

接任曾锦成出任河南省交通厅长(1994年11月)的是张昆桐,他也是从交通系统外面调入的厅长。张先后担任平顶山市城建局副局长、河南省计划委员会副主任兼秘书长、河南建设厅副厅长。

张昆桐为人处事的傲慢,至今仍让不少人有清晰记忆。但是,真正让系统内部人员最为反感的是,张昆桐“兔子竟吃窝边草”。在张就任交通厅长不到一年时间里,交通厅高管局办公大楼需建中央空调工程,“这是一个看起来很小的工程,但张昆桐竟指定某家空调公司承接工程”。系统内部人员的议论由此产生。随后,交通厅科技中心大楼招标,张又再三推荐开封的一家建筑公司承建,后来当然也是这家公司中标。回忆当年对张昆桐的疑惑,特别是这两件系统内部人人都可能猜忌的工程,“法院判决的结果果然证明张昆桐在其中拿了好处”。——这两项工程,张分别在事先收下了2万元的贿赂。

河南省人民检察院预防职务犯罪处田凯告诉记者:“事实上,张昆桐在建设厅当副厅长的时候就开始收受贿赂。”不过,从检察院方面的材料看,张昆桐在交通厅任上,所接受的贿赂远远超过任建设厅副厅长的时候。而且相当多数“关系户”,也是从建设厅带过来的。

不喜欢张昆桐,是交通系统内比较共同的态度。“倒张”成为当时的一种选择。在张昆桐成为河南省第二个出事的交通厅长后,果然有了一个由内部产生的交通厅长。先前的副厅长石发亮接任了厅长的位置。有一个传言说,石发亮出事后,有关方面去他家寻找证据,竟发现石家存有举报张昆桐的材料。记者曾就这一细节多方求证,不给予否定却拒绝提供自己答案的理由是,“石发亮现在仍在双规阶段,组织上没有给结论,我们不方便评论”。

即使从旁观者的角度观察,也可以发现石发亮是一个高调张扬的人。现在仍然可以从网络上搜索出不少曾经对石发亮的“正面报道”。但是,童言白不是这样的人,“他当上董事长后,我们就很难见到他了”。不过,从河南省交通发展的进程看,正是石发亮与童言白在其位时,整个格局发生了重大变化。

在三任交通厅长相继事发之后,“副厅长们当然不敢再努力往上争了,都害怕了”。这个位置不再让人觊觎,从其他部门调任厅长,成为选择。

道路建设的投资结构

从网络上还能够查寻到石发亮在任时的新闻,他在任时所有的谈话里,最为核心的内容是两个:公路的建设公里数、投资额。事实上,石就任交通厅长之前的1998年,中国交通基础设施建设整体进入快速增长期。从这一年开始,投资开始大幅攀升,并占全社会固定投资的比重接近10%,创建国以来最高水平。

由于张昆桐的落马与石发亮的上任,正处于中国交通基建高潮到来之际,所以河南交通真正正面让人注意到的发展,出现在2001年。这一年河南交通系统完成交通基础设施建设投资138.9亿元,石发亮频频接受采访,叙述“(河南省交通厅)拿了三个全国第一”:“一是高速公路当年通车的总里程在全国排第一;第二,公路、路网当年增加的里程在全国排第一;第三,投资总量的增加幅度在全国排名第一。”

在上一年度,河南省的交通基础设施建设投资增幅已足以令人注目。年前定下的计划是当年投资70亿元,后来被石发亮提高到91亿元,最后完成更高,达到101.5亿元。

在谈到2002年河南省委省政府要求交通厅完成150亿元的投资时,石发亮面对记者,曾豪情万丈,“我立下了‘军令状’,如果完不成150亿,我把‘帽子’退回省委”。这一年年底,石发亮确实将“帽子”退回去了,但不是因为没有完成150亿的投资额。实际上,这一年河南全省交通基础设施投资完成199亿元,占全省固定资产总投资的10.9%。

投资数额之于交通厅长的重要性,交通部的一位官员告诉记者,“你要将它放在整个交通基础设施建设投资结构里来考察”。长安大学教授陈荫三告诉记者:“中国财政对公路与铁路的投资正好相反,公路国家财政掏得钱非常少,而铁路则多为国家投资。”

一般而言,虽然各地情况略有差异,但在交通基础设施建设的投资结构里,国家(包含中央与地方专项资金)投入占7%左右,车购税投入也在7%左右,国内贷款40%~50%,地方自筹25%~35%,剩下的为外资或其他投资。交通基建发展的模式,“国家主要是给政策,这其中包括适当提高养路费率;开征车辆购置附加税;允许集资、贷款修建的高等级公路、独立大桥和隧道等收取过路费、过桥费偿还本息;通过利用外资等方式筹资”。在实际的操作过程中,公路建设资金从主要依靠交通规费发展到向银行贷款,向社会发行债券、股票和有偿转让收费公路经营权及利用外资等多种方式。

在这种投资结构里,对一个交通厅长的考核标准,实际上最重要的是他的融资能力,“他能拉回来多少建设资金,就能建多少道路”。以此标准来考察石发亮,他能拿回三个“全国第一”,显然对他的能力是一个充分的证明。

每年超过100亿的投资,在实际的投资比例里,如果仍以河南为例,《经济日报》报道说:2004年,河南交通建设初步计划安排投资272亿,其中高速公路完成170亿元,干线路网投资65亿元,农村公路投资35亿元,道路运输场站建设1.8亿元,内河航道投资0.2亿元。这意味着高速公路是交通建设投资占主体部分的内容。高速公路公司董事长位置的重要性,因此而突显。

统贷统还制度下的权力

当国家的基础设施建设开始侧重于交通系统,而其投资结构又以地方融资为主,交通部门的权力,“开始以‘投资额’数目的多少来判断其大小了”。有材料表明,在石发亮主政河南省交通厅之时,传统上隶属于计委的公路建设项目的立项批复权由交通厅“接管”。也即各地市交通部门提出的项目可行性报告,交通厅就可以“说了算”。注意到这一变化的人士解释说,“这一方面固然可以提高效率,但另一方面,权力也因此更为集中”。

但是,“能够找回多少钱,决定着有多大的权”并不是完全对应的“函数关系”。

多数研究交通系统职务犯罪的专业人士向记者介绍,交通系统对外融资长期采用统贷统还模式,是其重要的弊端。但何为“统贷统还”,其弊何在?并无明确的分析。

如果以石发亮在2002年年初全省交通工作会议上的那次意气风发的讲话为样本分析,可以发现“统贷统还”的基本结构以及其形成的权力基础。在这次会议上,石发亮说:“对干线公路,省厅(交通厅)以统贷统还方式补助建设资金的80%;对于大修工程,利用贷款补助建设资金的90%以上;对于危旧桥梁,也是利用贷款补助;对于绿化、美化工程以及机械化大道班建设,都给予比较高的资金补助。”一位基层交通系统的官员同意记者对统贷统还的理解:这事实上意味着资金全部集中于省交通厅,由交通厅决定投向什么项目什么地市县。交通厅的决定,“很大程度上又是交通厅长的决定”。

融资能力的大小,决定在相同部门结构里,交通厅长位置是靠前还是靠后,但统贷统还模式的存在,“其实无论融资能力如何,其权力基础已经保证”。向记者叙述交通厅长位置之争的那位业内人士这样分析。

有一个关于张昆桐傲慢的故事,被采访者多数向记者证实他们至少“也听说过”。有一次,河南某地级市的领导去找张昆桐,在他办公室里坐了半天,张一直看报纸,并无搭理对方的意思。对方见状,只好起身告辞,张昆桐哼了一声,仍无任何动静。后来对张昆桐的审判也证明了这个位置与统贷统还制度给他的“好处”:某县为了获得交通厅500万元的修路修桥资金,县长从县交通局要了1万元亲自送到张的办公室;而另一位县交通局负责人为了争取交通厅下拨的65万修路补助金,两次送去了1500美元。

在向媒体畅谈自己2002年计划时,石发亮曾分解这一年省委省政府要求的150亿投资,“也就是说,要完成这个计划,平均每天要干4000万元”。差不多能够控制这每天4000多万元投资的交通厅长,无论主动被动,其上下其手的巨大空间已经存在。

在这种权力形态下,如果思想被侵蚀,其结果不应让人感觉特别意外。

新华社报道说:洛阳到三门峡高速公路在建设过程中曾发生严重质量事故,导致公路被炸毁重建;郑州到许昌、新乡到安阳等高速公路也先后发生严重的公路建设质量事故,造成大量追加投资翻修重建。2001年,河南省高速公路通行费收入比2000年翻了一番,但是由于大面积维护,致使两年来河南省高速公路仍然处于亏损状态。更为严重的是,2001年虽然年投资额比上一年翻了一番,但实际新增在建公路里程却没有翻番,其主要原因就是把资金大量投入到了无休止的维护中,维护资金高达40亿元左右。

另一份调查童言白出走的媒体报道说:许漯高速公路1999年投入使用,耗资9.57亿元。在远未达到设计规定的大修年限内,许漯高速就出现了严重的质量问题,不得不进行大规模整修:2002年对西半幅进行了长距离大面积挖补,病害最严重的地段,开挖长度20公里,而该条路的总长不过48.95公里。

2002年11月15日完成的那次大修,一次就花费了四五千万,但仅仅过了几个月就又发生了大面积病害,到2003年3月,整条路面的病害率已经高达39%,面临断行危险。

去年年底,河南省交通厅提交给媒体的一份材料称:河南省交通厅对以往贷款机制进行了及时调整,变过去由省厅统贷统还为由项目公司直接向银行贷款,并将以往的统贷债务按责任划转给各项目公司;干线路网变统贷统还为统一贷款、定额转贷,分责偿还;在农村公路建设资金补助方面,变过去由省厅直接定补到项目为按市切块下达。

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