首页 > 社会 > 热点 > 正文

开始被规范的拆迁行为

2004-02-03 16:20 作者:王鸿谅 2004年第3,4期
“新条例集中了以往各类法规中关于拆迁评估的条款,并加以细化,更倾向于保护被拆迁户的利益。”

老人们对自己居住了几十年的房屋有着深厚的感情

“新条例集中了以往各类法规中关于拆迁评估的条款,并加以细化,更倾向于保护被拆迁户的利益。”建设部政策研究中心住宅与房地产处处长赵路兴这样评价《城市房屋拆迁评估指导意见》(以下简称《意见》)。

《意见》的出台是去年12月3日,正式实施从今年1月1日开始。与之同期发布的新规,还有《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规程》),定于今年3月1日起正式施行。两项新规的出台背景,建设部总经济师兼住宅与房地产业司司长谢家瑾在公开场合的发言中并不回避,是城市房屋拆迁中诸多问题集中显现。

在房屋拆迁的估价行为上,是因为“国家未制定统一的评估办法,一些地方制定的评估办法有一定缺陷,在实施中出了一些问题”。谢家瑾介绍说,“一是由于估价人员对于拆迁评估价格内涵、估价目的、原则、时点、技术路线与方法等理解不一致,对于参数确定可比案例的选取存在一定差异,造成不同估价机构对同一标的出具的估价报告结果相差较大。二是有些地方在选择拆迁估价机构问题上,程序不够公开,也没有充分考虑被拆迁人的意愿,被拆迁人意见较大。三是缺乏有效的拆迁估价纠纷调处机制,被拆迁人对评估结果有疑义时缺乏必要的救济渠道。四是少数拆迁估价机构行为不规范,为了承揽业务,迎合委托人的要求,出具不实的估价报告。另外,在房地产评估中,被拆迁人不配合或者阻挠估价人员查勘现场,也影响估价结果的准确性。”

因此,新出台的《意见》规定,拆迁估价应该按照房屋所处地段的市场进行评估,主管部门每年要随行就市公布新的基准地价,并将估价时点确定为房屋许可证颁发之日。市、县房地产管理部门应公示一批优质估价机构作为独立的“第三方”,由被拆迁人投票或拆迁当事人抽签决定,为明确责任,拆迁评估报告必须有评估师签名。同时要求成立一个独立“第四方”——估价专家委员会,对拆迁估价进行技术指导,一旦估价中出现纠葛,专家委员会就要担当民间裁判的角色。

而《规程》则是针对引起群体性拆迁上访的主要原因之一——拆迁中滥用行政裁决和强制拆迁的行政行为,赵路兴对《规程》的约束力比较看重,因为“作出了许多具有可操作性的细则,比如明确要求书面裁决和申请强制执行必须经过房屋拆迁管理部门领导班子集体讨论决定”。赵路兴还会强调《规程》中的两个方面,首先是“拆迁听证制度”,未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前,应当进行听证;房屋管理部门申请强制拆迁前,应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有公信力的代表等进行听证。其次是规范拆迁强制执行行为。

这两项新规,北京大学法学院钱明星教授指出,都建立在原有《房屋拆迁管理条例》基础之上,它们都只是一种工作规章,远未上升到法律层面,因此并不可能从根本上对原有条例的地位有所动摇,也不可能与原有条例在根本性问题上发生任何抵触。所以,它们“在程序上的公允性远远大于实体上的公允性”,这些可操作性细则的实际效用如何,很难从字面上来度量,并不能过高估计。事实上,它们也无法从根本上解决强制拆迁的问题。它们的价值,在中国人民大学法学院叶林教授看来,主要是“政府对于私产的开始重视,有可能在观念上产生一定影响”。在基本法层面以及原有的拆迁条例没有根本性改变的状况下,这样的两个举动,“总比没有好”。但对于私产一贯的忽视与不尊重,并不可能因为这样两个规章在短时间内有根本性的变化。这种程序上的公允性能实际做到哪一步,能逐步与主体上的公允性达到怎样的衔接,这些都无法在短时间内作出解答。相对于这些更为实质的层面,政府的姿态本身也构成了这两项新规中的重要方面。

不能回避的问题在于,北京智晟律师事务所律师高智晟说,两项新规都绕开了最根本性的前提——拆迁本身的合法性探讨。简单的说,两者都不能解决“房子该不该拆的问题”,都是在把拆迁假定成天然合理性的前提下来规范具体的操作细则。高智晟说,在这样的前提下,很难说两项新规能够实际起到什么样的作用,即便是高额的补偿,也不能代表拆迁就是合理。但高智晟同时也承认,在现有体制下,两项新规的出台对于权益被侵害的拆迁人一方,会有一些作用。

中国社会科学院法学所副所长陈更生则有另一种担忧,拆迁存在的很多问题,并不是简单的出台一部拆迁法就能解决的,关键还是我们用什么样的原则、理念、机制来解决拆迁的问题。原拆迁条例中存在的最大问题,就是行政干预过多,在新出台的规章里,这种行政干预不仅没有减少,反而更加明晰和具体。

城市土地流转中的利益格局

中国城市的拆迁在建国后就已经开始,真正大规模的城市扩张和旧城改造始于90年代,随中国经济的迅速崛起而表现出强烈的城市化渴求。目前的房屋拆迁,大致可以分为三个类别:市政建设拆迁、环境整治拆迁(即通常所说的“危房改造”)和房地产开发拆迁。

计划经济时代,国家不允许对城市土地进行出租、出售和转让等任何交易,城市土地(包括私房占有的土地)的价值因此长期得不到显现。进入90年代以后,国家允许土地使用权作为一种特殊商品进入市场,城市土地价值也逐渐显现出来,但此时在危改和拆迁过程中,私房的土地使用权却没有得到承认和补偿,这也是造成房屋拆迁补偿价格与其市场价格产生巨大差异的根本原因。清华大学建筑学院博士方可在解析上述问题时,引用了1998年轰动京城的“张娩贞诉东城区房地局案”——80岁的张娩贞在国子监大格巷拥有21间私房,占地500平方米,1942年购房共花了9205块大洋,在1998年的北京市场上,这样一个院子市值约400万元以上。但开发商拆迁时只给了3万多元的补偿和6套没有产权的安置房。

拆迁时,开发商沿用了计划经济时期的规则,对私房土地使用权不予补偿,而在售房时却使用了市场经济的规则,售价中显然包含了土地使用权的价格。这一进一出,“是当今房地产开发商暴利的主要来源”,北京隆安律师事务所秦兵律师说。

秦兵提供的一份材料这样解剖拆迁和开发过程中的利益分配:假设北京二三环之间有一个100平方米的院子,其中房屋的建筑面积为50平方米,开发商征得这块土地的使用权之后,要为拆迁户提供拆迁补偿,房子每平方米6000元,共70万元,支付给政府商业土地出让金每平方米4000元,共70万元。用于开发后,由于北京二三环之间的容积率是6,即建筑房屋的面积可以达到600平方米,假定每平方米花费3000元,那么建筑成本总共180万元。此外,每平方米经营费用和营销费用分别为1000元,两项花费共计120万元。统计下来,开发商支付的成本共370万元;而三环以内的房子售价可达每平方米10000元,开发商可收入600万元。这样测算,在开发这块土地的土地使用权转移过程中,开发商能挣到230万元。这就是说,在无偿或低价获得了原属居民的土地使用权后,政府直接从土地出让中收益的只是很少一部分,大头被开发商拿走了。

房屋拆迁新规定的补偿现实

经济学家茅于轼曾经给房屋拆迁补偿开出了一个现实的处方。他建议补偿标准应该是在市场价格的基础上再加上一个增量,他个人认为,10%比较合适。而与他的理想处方相对应的现状,是全国大多数城市补偿标准的节节下滑。北京智晟律师事务所高智晟律师提供了某大城市的拆迁补偿政策作为参考:1998年实行的补偿款为:拆迁补偿价格×(原建筑面积+25平方米),即为拆迁户多算25平方米的建筑面积。2000年政策变更,拆迁面积只能按原建筑面积的1.7倍(通常平房建筑面积少于25平方米,事实中补偿减少)计算。2001年11月再度变更,补偿款按原有建筑面积计算。

虽然高智晟一直强调要区分清一个概念,就是补偿的合理性并不能等同拆迁行为本身的合法性,但中国人民大学法学院叶林教授认为,在目前以及将来可预见的相当一段时间政策体制框架下,对于私产的尊重和保护在程序执行上还“不可能一步到位”,要求合理拆迁补偿的努力因此显得更为现实。

依据目前的拆迁补偿政策,拆迁户所能获得的补偿由两部分内容构成:拆迁估价和地方政府补贴。其中拆迁评估部分是拆迁补偿安置金额多少的关键,因而房地产评估公司的公正行为对于保护被拆迁人利益而言,就显得至关重要。但在现实操作中,这个环节往往是“最有能力和机会克扣、削减拆迁补偿金额的”,隆安律师事务所周杰律师如是说。

首先,房地产评估有一个非常重要的拆现率,由市场利率、房地产市场行情、平均利润率等综合参数来确定,但目前拆现率没有固定的参照数字,只能是根据实际情况由评估公司来确定。拆现率是最后算出补偿金额比较重要的一个数字,不能有什么差错,就算是差错百分之零点几,最终的评估结果都会产生很大的偏差。“每个专家参照的基础数字不同,得出的折现率结果就不同。因此,评估公司可以根据开发商或者拆迁公司的意图,把折现率的最终结果降低。不仅在折现率上可以如此,在房屋评估报告的其他技术层面都可以这样运作。”周杰说,“如果开发商在拆迁时能与拆迁户协商聘请评估机构,由双方监督产生的评估结果得到双方认同,那么拆迁纠纷就可能大幅减少。但实际情况是,开发商早已请评估公司做好了评估报告,在公告后即刻开始拆房,拆迁户根本无法介入评估过程。”

而且,开发商和评估公司都会利用区域定价时间差来降低评估补偿金。他们一般可以根据政府公布的区域地价进行评估,但问题是,区域定价不是固定的,随时都在变更和升值。目前一些地方政府还不能保证根据市场行情及时调整区域定价,如原来一个区域的定价在4000元/平方米,但两个月后区域定价升值到了6000元/平方米,此时还没到政府重新公布区域定价的时间,那么被拆迁居民所得到的补偿肯定就少了许多。目前这种情况比较普遍。

建设部新出台的《估价指导意见》,将估价时点确定为拆迁许可证颁发之日,相对于原来规定中的时点更新了半年,在评估公司的选择上,被拆迁人也有了相应的投票权,这种种的改变,都可以看到对于被拆迁人利益保护逐渐得到重视。

但北京隆安律师事务所秦兵律师指出,新的《指导意见》仅仅针对拆迁估价,而政府补贴依旧按政府制定的标准执行。那样在现实操作中,“政府完全可依据自身财力调剂两部分补偿以做到此消彼涨,拆迁户拿到补偿并不可能有太大变化”。

秦兵作出这样论断的前提,是目前的拆迁始于大面积铺开的城市改建中,政府项目占据绝大多数,因此政府财力成为拆迁补偿的主要物质基础。在建设部政策研究中心对浙江、江苏、河南三省六市的房屋拆迁调研报告中,高新技术开发区风起云涌的苏州市,2003年1月至今,共批准拆迁项目82个,其中政府项目占93.6%。

大量政府财力无法支持的政绩工程或冒进建设,即使评估出高价,其中超出政府财政规划的部分如何兑现,依然是拆迁补偿中的难题。“建设部的评估规定管不了地方政府的投资决定。政府还得量力而行。”建设部政策研究中心住宅与房地产处处长赵路兴认为,政府想做特别多的事,可能出发点是好的,但财力有限,补偿价格就会很低,在新旧交替的过程中,城市进步的成本就转嫁给了老百姓。

资  讯

国家信访局研究室专家朱颖对于拆迁问题累积的数据解析:

一、投诉信件:2001年,拆迁信件数量8516件,占信访总量的3.97%;2002年,拆迁信件数量13513件,占信访总量3.65%;到2003年8月31日为止,拆迁信件数量11641件,占信访总量4.43%。

二、群众因拆迁纠纷上访人数:2001年,共1763批次,5189人次;2002年,共2081批次,6998人次,同比分别上升18.04%和64.86%;到2003年8月31日至,共1473批次,5360人次,同比上升14.01%和47.19%。

典型违规强行拆迁案例:

2003年9月,北京万柳房地产公司拆迁部经理孟乙伙同杨正明、张卫民、秦明详,在未经裁决的情况下,擅自对尚未达成拆迁补偿协议的被拆迁居民王志勇实行强制拆迁。9月18日,秦明详组织人员在被拆迁房屋的东侧挖了一条5米长的沟,以便将被拆除的房屋推到沟里;19日23时,杨正明组织人员破门闯入王志勇家,将正在睡觉的王志勇夫妇蒙眼、堵嘴捆绑后,连同其儿子一起抬到门外,随后用推土机将王志勇家的房屋全部推到,家中所有财物均被埋在其中。

处理结果:海淀区公安分局以涉嫌故意破坏公私财产罪对孟乙、张卫民、秦明详进行了行政拘留,并向海淀区检察院提请逮捕。杨正明于近日被海淀区公安分局抓获。北京国土房管局撤销杨正明拆迁岗位证书。

阅读更多更全周刊内容请微信扫描二维码下载三联中读App,注册就有红包哦!

版权声明:凡注明“三联生活周刊”、“爱乐”或“原创”来源之作品(文字、图片、音频、视频),未经三联生活周刊或爱乐杂志授权,任何媒体和个人不得转载 、链接、转贴或以其它方式使用;已经本刊、本网书面授权的,在使用时必须注明“来源:三联生活周刊”或“来源:爱乐”。违反上述声明的,本刊、本网将追究其相关法律责任。

    相关文章

已有0人参与

网友评论

用户名: 快速登录

《立冬》现已上线即刻前往 App Store 搜索“三联生活节气”体验更多精彩。

《霜降》 《寒露》 《秋分》

微博@三联生活周刊
微信:lifeweek
扫描下载三联中读App
三联中读服务号