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450亿美元注资与金融改革理想

2004-02-03 16:22 作者:谢衡
国务院正式宣布已经将450亿美元的外汇储备注资中国银行和中国建设银行,被认为是中国政府对国有商业银行实行大刀阔斧改革的第一步

动用外汇储备补充银行资本金的做法是一种创新,也是结合中国实际情况做出的最切实可行的选择

近日,国务院正式宣布已经将450亿美元的外汇储备注资中国银行和中国建设银行,这项注资已于2003年12月31日前全部划到这两家银行的账上。据悉,中国银行和中国建设银行各获得225亿美元,用于补充资本金。

动用外汇储备注资于国有商业银行,被认为是中国政府对国有商业银行实行大刀阔斧改革的第一步

意外之举

2003年10月底,中国人民银行行长周小川在墨西哥参加20国集团第五次财政部长及中央银行行长会议期间表示,中国下决心改革金融体系,降低不良资产,增加对银行的注资,为中国金融体系适应市场经济条件下的全球化作准备。这是1998年后中国政府对补充国有银行资本金的第一次公开表态。

虽然在此之后,央行副行长李若谷、银监会副主席唐双宁、财政部副部长楼继伟等政府高级官员多次在公开场合表示将对国有银行再次注资,但在此次注资之前,政府何时以何种方式为国有商业银行提供支持一直不大清晰。

“动用外汇储备注资于商业银行的做法比较罕见,似乎很少有国家采用这样的方法。” 国家开发银行专家委员会主任王大用说。

“中国在很多领域进行的改革都是没有先例可循的。没有先例并不代表不能做,对于采取哪种方式解决国内商业银行的问题,每个国家都会根据自己的实际情况作出选择和创新。”中国人民银行国际司副司长刘连轲对本刊记者说,“比如日本央行为了减轻自己国内商业银行的坏账负担,从商业银行手里收购了一部分这些银行以前购买的股票。这种做法以前在金融界也是闻所未闻,日本央行不也做了吗,也收到了不错的效果。”刘连轲这里所指的是,日本商业银行曾购买了大量日本上市公司股票,随着日本经济泡沫破裂,股市崩盘,这些股票的股价也大幅下跌,形成了商业银行的巨额投资损失。为减轻商业银行的坏账负担,日本央行从一些商业银行手中收购了部分股票,其实质作用也是增加商业银行的资本金。

中国国有商业银行的实际情况是——官方统计数据显示,在此次注资前,作为中国经济发展主要资金供应者的四家国有独资商业银行,不良贷款余额万亿元,四大国有银行的平均不良贷款率为22%,资本充足率为6.5%。而《巴塞尔协议》对于一国商业银行资本充足率的最低要求是8%。

“银行作为金融机构,其特殊性就表现在,自有资本比较低,但负债资本数额很大,用专业术语说就是银行资金的杠杆效应。而银行的负债主要就表现为公众的存款。银行最低的资本充足要求,就是杠杆率的最高上限。资本金充足率越低,银行财务杠杆率就越高,风险也就会越大。所以银行保证资本充足率非常重要。”王大用说。

也正因为此,中国的银行体系被人们视为全球最脆弱的银行体系之一。高盛公司(Goldman Sachs )的经济学家估计,单是为了清理无法回收的坏账,避免爆发全面金融危机,中国就需要在2004年年底前拿出至少占其国内生产总值20%的巨资。

北京师范大学金融研究中心主任钟伟认为,在未来四五年内,国有银行必须每年获得2700亿元至3000亿元左右的注资,才有可能满足巴塞尔协议的资本充足率要求,并将不良贷款率控制在12%左右。

“现在国有商业银行自身的收益,连提足坏账准备金都很困难。就更不要说依靠自我积累提高资本充足率了。如果用财政注资,资金数目庞大难以实现。发债无疑也会增加财政负担,考验政府的负债能力。”王大用说。

而截至2003年底,中国外汇储备规模达到4032.5亿美元,较一年前增1168.4亿美元,去年是中国外汇储备增加最多的一年。“理论上说,央行的外汇储备应该是货币政策的工具,而不是财政政策的工具。但动用外汇储备注资国有商业银行也未尝不可。” 高盛(亚洲)董事总经理胡祖六说。

国家外汇管理局新闻发言人称,从国际国内已有的经验来看,不管采用哪种注资方式,都是要动用国家的财力资源,最终都要影响到中央银行的资产负债关系。使用外汇储备注资,也要调整央行资产结构,这也符合国际储备的定位。国际储备的主要功能就包括,保证国际支付和维护金融整体稳定。

“为帮助银行业体系恢复健康,中国政府确实需要有所动作。多年来,中国的银行几乎只是作为计划部门的财政代理人进行运作,而家庭和企业在决定资产存放处所时,选择余地极小。从某种意义上说,这是国家造成的问题,应该由国家负责解决。”瑞银(UBS)集团亚洲事务首席经济学家约翰?安德森(John Anderson)说,“等着银行自行摆脱困境是没有意义的。进一步拖延可能会导致至少又是十年的恶劣局面:资本管制、利率僵化,还有日益繁重的措施将抑制其他金融机构和工具的发展。再加上国内新增储蓄缩减的趋势,10年后,中国就有可能重蹈‘日本覆辙’:实际经济增长率低迷、财政负担不断加重,且结构性压力沉重。”

对此,刘连轲也向记者坦陈,以前国有商业银行的很多支出实际上是一种财政性支出,对这种原因给银行造成的历史负担,政府有责任帮助银行解决问题。“动用外汇储备补充银行资本金的做法是一种创新,也是结合中国实际情况做出的最切实可行的选择。”他说。

非“免费午餐”

将450亿美元的外汇储备注资国有商业银行,被业界视为继1998年财政部发行2700亿元特别国债用于补充国有商业银行资本金,以及1999年四大行向四大资产管理公司剥离1.4万亿元不良资产后,对国有银行改革力度最大的推动。

但这次注资有别于中国政府前两次银行救助行动的是,用外汇储备向试点银行注资不是财政拨款,而是一种资本金投入。外管局方面表示,为管理好这部分资产,经国务院批准,依法注册成立了中央汇金投资有限责任公司。财政部、中国人民银行和国家外汇管理局派员组成了公司董事会和监事会。该公司负责向试点银行注资,并作为出资人,督促银行落实各项改革措施,完善公司治理结构,力争股权资产获得有竞争力的投资回报和分红收益。

据中国银行的新闻发言人王兆文透露,获得注资的两大银行必须向中央汇金投资有限责任公司支付利息。“从我们收到这笔钱的第一个小时起,就必须为其支付利息,”他说。但他没有说明利息是多少。

分析人士指出,中国政府坚持让银行为这些资金支付利息,这样注资就不会被当成是为银行提供的另一顿“免费午餐”。

“政府这次不是无条件的向国有商业银行注资。政府给两家银行注资的前提是他们要做出承诺。承诺解决历史问题,承诺通过改革和各种制度性的安排保证资金的安全。”刘连轲对记者说。外管局新闻发言人也明确表示,国务院要求,新的资本金注入后,要对试点银行实行更加严格的外部监管和考核,确保新注入资本金的安全并获得合理回报。在处置不良资产时要严肃追究银行内部有关人员的责任,严厉打击逃废银行债务的不法行为。

全球主要的评级机构标准普尔(Standard & Poor’s Corp.)和穆迪(Moody's Investors Service Inc.)均对中国政府用外汇补充银行资本金的计划作出了积极评价。但两家评级机构也都表示,这些资金如何使用的问题依然不明朗。

中国银行总行的有关人士对记者表示,这笔资金划拨完成后就成为了中国银行的资产,既然是资产就是可以动用的。由于这笔资金不能转换成人民币,他认为,主要应该用于加大外汇贷款的规模。中国建设银行总行的内部人士也表示,这笔资金将像银行外币账户上的资金一样,在银行的正常交易范围内使用,比如进行支付、贷款等。

外管局发言人称,向试点银行注资是国家一项特殊的政策安排,也是一种长期投资。但惠誉国际评级(Fitch ratings)认为,为了全面实施注资计划,中国银行和中国建设银行需要改变其法律地位。作为国有企业实体,这两家银行目前还不是股份有限公司,没有股本。因此,两家银行无法通过发行新股以交换所得到的新资本,这在一定程度上模糊了注资行为的确切性质,新投入的资金能否最终成为普通股本也不得而知。惠誉表示,一个更加模糊的问题是央行的账目如何处理:央行将外汇储备当作投资投入了两家银行,而这两家银行的价值却难以确定。

据悉,一旦中国建设银行和中国银行成为股份公司,汇金公司就可将这些注资转为对两家银行的股权,从而最终成为它们的股东。这些注资目前其实就是一笔贷款。

“这种做法实际上使央行成为了国有商业银行的股东。汇金公司只是完成投资的一个桥梁机构。央行划出这笔钱,在央行的资产负债表中肯定会有表现。也就是说,在央行的资产负债表中将第一次出现这么大数额的一笔投资。” 王大用说。王大用认为,既然是一种投资,就应该对这笔投资的回报加以监督。根据国际通行标准,银行的资产回报率(ROA)应该在1%~2%以上,而资本回报率(ROE)应该在10%以上。

“为了便于监督,已经获得注资的银行,即使没有上市也应该定期披露经过审计的财务报告。新《巴塞尔协议》除了对银行的资本充足率有要求外,还要求对银行严谨审慎的监管和严格的市场纪律,而严格的市场纪律其中就包括必须向存款人也就是公众披露银行的财务报告。”王大用说。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松也指出,商业银行的业务运作涉及公众利益,应当像监管上市公司一样要求其进行信息披露,但实际上此前许多国有银行的经营数据常常列为机密,在市场上难以及时准确地获得,应该通过此次注资提高国有银行的透明度,为公众实施监督创造条件。

“胡萝卜加大棒”政策

中国人民银行行长周小川近日表示,国家给中行和建行450亿美元补充资本金的意义并不在于注资本身,更重大的意义在于传递了这样一个重要信号——中国商业银行的改革进入了一个加速时期,特别是在内部机构改革和公司治理结构的改革上将有重大举措。

政府此次注资两家国有银行的另一要义是,国家决定对国有商业银行实施股份制改造。

实际上,即使是汇金公司的投资最终成为了中行和建行的股权,两家商业银行依然是100%国有,对于实现股权多元化没有任何实际作用。接下来的问题是,有关方面有没有勇气及智慧,打破国有银行股份制改造几乎必然走向的国有股“一股独大”的宿命,充分发挥国有资本的杠杆作用,引入多元战略投资者,从而真正营造起适应市场经济条件的公司治理制度。

“央行很清楚,仅注入资本金不能提高国有商业银行的竞争力。注资主要是表明我们进行金融改革的决心和方向,加速推动金融改革的进行。”刘连轲对记者说。中国银监会主席刘明康日前表示,两项新的改革方案定于2005年下半年前出台,其中一项是吸引战略投资者在四大国有银行中持股。

“国际经验告诉我们,要获得有效管理,就需要引进战略机构投资者。而任何潜在的战略伙伴在正式进入之前,都会进行严格的尽职调查,包括独立审计和外部风险评估。在这个过程中,银行账上的贷款问题可能变得更加严重,这就需要政府的支持和干预。” 约翰·安德森说。

巴曙松认为,如果说国有银行下一步引入战略投资者,乃至在资本市场上市是邀请客人的话,那么,目前支付的这笔费用,实际上是清理垃圾的费用,清理国有银行这个大房子里因为历史原因形成的不良资产的垃圾,以便迎接客人的到来。

国际货币基金组织(IMF)驻华高级代表瑞·布鲁克斯(Ray Brooks)说,他曾就注资计划会晤了一些政府官员。这一计划的目的在于增强两家银行的资本实力,为其进一步冲减坏账创造条件,使其能够在未来一两年内上市,发行价值数十亿美元的股票。中国银行的内部人士也对记者说,国家注资的最直接目的,实际上就是保证国有商业银行顺利实现上市计划。

据悉,中国建设银行希望最快能在今年内完成公开募股计划(IPO),预计上市筹资额将超过50亿美元。中国银行副行长华庆山明确表示,该行希望在2005年前上市。而中国工商银行行长姜建清也列出了一系列目标和改革举措,希望以此满足监管层提出的要求,以便能在2006年实现上市。

惠誉认为,在这样的背景下,新一轮的注资计划实际上是“胡萝卜加大棒”的政策:在改善资产质量方面进展迅速的银行则获得新资本的注入,直至获准上市,而那些进展缓慢的银行则在获得政府援助方面滞后,并可能导致在未来的行业竞争中处于弱势。美国国际经济研究所研究员拉迪(Nicholas Lardy)认为,相对于过去不作区别同时向四大银行注资的做法,中国政府这次只选择经营情况较好的一两家银行注资更为合理,这有助鼓励银行加快内部的自我改造,来提早得到政府注资。

分析人士指出,国有商业银行一直存在的道德风险就是,这四大行都清楚,一旦它们其中任何一家倒闭,都可能导致整个金融体系崩溃,因此,无论它的经营效率如何低下,国家是不会让它们破产的。而这次的分别注资,实际上是政府根据各银行的表现来决定是否给予奖励。

“注资有利于调整这些银行的资产负债表、为上市做准备,但注资本身不会加快国有银行IPO的进度。”某投资银行家说。

业界一致认为,国有银行能否坚持改革,成为真正意义上的商业银行才是问题之关键。“否则,注资的结果可能只是再次注资。”花旗集团(Citigroup)中国首席经济学家黄益平说。

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