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他们怎么选择公共政策?

2003-11-20 12:48 2003年第47期
联合国艾滋病规划署(UNAIDS)曾将全世界划分为6大区:亚洲和太平洋地区、欧洲、拉丁美洲和加勒比海地区、中东和北非地区、北美地区以及下撒哈拉非洲地区。地理位置并不是这6个地区在艾滋病问题上的惟一差别。事实上,无论是流行HIV病毒的类型,感染和传播HIV病毒的途径,艾滋病人群的结构,还是对抗艾滋病的公共政策选择,各地区均有不同的特点。

联合国艾滋病规划署(UNAIDS)曾将全世界划分为6大区:亚洲和太平洋地区、欧洲、拉丁美洲和加勒比海地区、中东和北非地区、北美地区以及下撒哈拉非洲地区。地理位置并不是这6个地区在艾滋病问题上的惟一差别。事实上,无论是流行HIV病毒的类型,感染和传播HIV病毒的途径,艾滋病人群的结构,还是对抗艾滋病的公共政策选择,各地区均有不同的特点。

北美地区

美国

根据美国疾病控制中心10月28日发布的截止到2002年底的统计,美国现在HIV病毒携带者和艾滋病人总数为384906人,纽约和加利福尼亚是报告艾滋病例最多的两个州,男同性恋是最主要的传播途径。美国政府很早就开始将艾滋病视为威胁国家安全的敌人之一,政府的资金投入和社会团体广泛关注使艾滋病的预防、检测、诊断和治疗形成完整的体系。此外,由于自1996年起鸡尾酒疗法的广为使用,无论是HIV病毒感染率还是艾滋病人的死亡率都呈显著降低。

目前,预防新的感染是美国疾病控制中心的首要目标,为此,CDC制定了4项重点策略:使HIV检测成为常规健康检查项目之一;推广和实施新的HIV感染诊断模式;通过密切关注已经确诊的HIV病毒感染者及其伙伴来减少新的感染;通过在怀孕妇女及其他人群普及HIV检测,进一步减少HIV传播的可能性。CDC还投入大量资金,用于快速HIV检测法的研究和艾滋病疫苗的研发。

中东和北非地区

摩洛哥

摩洛哥的HIV病毒感染率低于1%,性传播和吸毒是主要传播途径。为了对抗艾滋病,摩洛哥成立了国家艾滋病控制项目(NACP),并实施了针对感染者人数最多地区的易感人群以全面预防为主的行动方案。政府2002年到2004年度用于防治艾滋病的预算为2000万美元。但政府依然只能负担其中的25%,余下的通过争取其他渠道资助。

摩洛哥政府非常鼓励非政府组织在对抗艾滋病问题上的参与,起作用最大而且收效最好的非政府组织包括抗艾滋病联合会(ALCS)、泛非防治艾滋病联合会(OPALS)和摩洛哥团结发展联合会(AMSED)等。目前,在摩洛哥全国已经建立起了艾滋病咨询和护理中心网络。

拉丁美洲和加勒比海地区

巴西

拥有1.75亿人口的巴西是在全球艾滋病防治工作中最常被提及的典范。尽管经济不景气,失业率高居不下,但政府对艾滋病防治持续而强有力的支持,使这里的艾滋病感染率从1997年起就开始稳定回落。每年,国家为防治艾滋病做出专项预算,此外,世界银行先后为巴西提供了3笔巨额贷款。国家制定法律保障艾滋病人获得治疗——包括鸡尾酒疗法——的权利,同时,坚决反对对艾滋病人的任何歧视。

在巴西,全国所有的州和147个市建立了官方艾滋病防治机关,非政府组织在推广宣传和政策制定上也起到重要作用。安全套在成年男性中的使用率达到90%以上。从1998年起,国家艾滋病商业委员会实施了许多政策来确保艾滋病人能获得必须的药物和治疗,其中包括著名的对国外大型制药厂专利抗艾滋病药物的强制许可之战。目前,巴西的多家国有制药厂能生产价格低廉的抗逆转录药物,超过11.5万巴西人能享受各级政府财政提供的免费抗逆转录治疗。

欧洲

独联体国家

在欧洲的德国、瑞典、瑞士等福利国家,由于完善的医疗卫生体系和保险制度,HIV病毒感染者一直保持着低于0.1%的比率。然而,独联体国家却成为目前全世界艾滋病疫情蔓延最为迅速的地区。据官方统计,乌兹别克斯坦2002年报告的新增HIV感染者人数超过了过去十年的总和。截止到2002年,独联体国家中的HIV病毒感染者和艾滋病人总数超过100万,而这个数字亦被联合国艾滋病规划署认为低于实际感染者人数。官方公布的数据显示吸毒是最主要感染途径,80%的新增感染者为29岁以下的青年人。

作为应对之策,俄罗斯政府在1995年通过了《HIV/艾滋病预防联邦法案》,并推行了2002至2006年度对抗艾滋病计划。政府每年投入530万美元,用于艾滋病知识宣传、相关人员培训、艾滋病研究和保障血液安全。但相对于近4年来激增的感染者人数,仍然存在相当大的资金缺口。从2000年起,俄罗斯政府开始鼓励非政府组织参与艾滋病防治,但对社会团体的参与仍有诸多限制。目前,俄罗斯依然没有成立专门负责艾滋病防治的最高级别的行政部门。

下撒哈拉非洲地区

乌干达

刚刚摆脱了独裁统治和内战的乌干达是一个资源并不富足的非洲国家。截止到2002年的统计,它的总人口为2460万,50%人口年龄在15岁以下。艾滋病是乌干达人排在第一位的死亡原因。在90年代,该国HIV感染率曾高达14%,它使该国人口平均寿命降低到42岁。但从80年代起,以乌干达总统为首的国家领导大力推广防治措施,乌干达成为第一个扭转了疫病蔓延趋势的下撒哈拉非洲国家。乌干达艾滋病委员会(UAC)是总统直接领导下的全国防治艾滋病主管机关。目前,乌干达的HIV感染率已经降低到了8%以下。

2001年起,乌干达加入了世界银行资助的防治艾滋病项目,并把重点放在预防少年儿童和易感人群感染上。2001年1月推出的“Baaba工程”面向街上的流浪儿童,目前,共有12个非政府组织与乌干达政府共同推行这一项目。

亚洲和太平洋地区

柬埔寨

虽然泰国在防治艾滋病上的诸多举措颇为人称道,但在政府大力推行与泰国类似防治措施的柬埔寨,这些措施的成效最先体现出来。在柬埔寨,异性间性传播是最主要的传播途径。过去两年中,柬埔寨成年人的HIV感染率从4%下降到了2.6%,柬埔寨卫生部推行的一系列强有力措施——如百分之百安全套项目——功不可没。

柬埔寨国家艾滋病总局(NAA)是由20个部、柬埔寨红十字会及各省政府共同组成的艾滋病事务政府最高管理部门,负责所有与艾滋病相关的政策制定和推行。国家制定了一系列防治艾滋病政策,国会也通过了艾滋病法来保护艾滋病人权益。柬埔寨面临的最主要问题是资金不足和基础设施薄弱,在首都金边以外地区,艾滋病检测和治疗依然是很困难的事。为了解决这一困境,柬埔寨政府一方面增加财政拨款,另一方面也努力向国际组织和其他国家申请资助。世界银行和联合国艾滋病规划署都有相应的项目,目前在柬埔寨工作的10个联合国机构组织中,有9个是针对艾滋病防治工作的。

克林顿在研讨会上与一名艾滋病患者站在一起,并且赞扬中国政府为艾滋病患者提供的帮助和治疗

克林顿们的价值

记者◎鲁伊

2001年1月,当时54岁的克林顿从美国总统的职位上卸任后说,此前,他在参观华盛顿动物园时听说,那里的河马每天睡20个小时的觉,剩下的4小时用来吃东西。克林顿说,从此之后,他终于可以过上这种他向往已久的生活了。然而,近3年的卸任生涯却显示,河马式的生活似乎并不是年富力强的克林顿的选择。

今年11月10日,克林顿出现在清华大学举行的AIDS与SARS国际研讨会上。这是他第二次来到中国。1998年时候,他的身份是美国总统。这一次,他是国际艾滋病基金会(International AIDS Trust)顾问委员会的联合主席。

国际艾滋病基金会是一个成立没有多久的非政府组织。它的成员是这个基金会最引人注目的地方之一。除克林顿外,另一位顾问委员会联合主席是南非前总统曼德拉,其他成员还包括印度前总理古吉拉尔、卢旺达总统保罗•卡加梅、加纳前总统杰里•罗林斯等。最近一段时间,与这个基金会有关的两件事引起了颇多关注。其一,是曼德拉10月21日在伦敦策划的46664活动——“贡献出你生命中的一分钟来阻止AIDS”。46664是曼德拉被囚禁时在狱中的编号,此次活动将有众多世界著名音乐家参与,通过声讯电话和网络为非洲的艾滋病防治工作募集资金。

相比于略显俗套的前一活动,克林顿所做的工作似乎更有建设性。10月23日,《华尔街日报》报道,在克林顿的斡旋下,4家基因制药公司——印度的冉巴克希实验室(Ranbaxy Laboratories)、希普拉公司(Cipla)、矩阵实验室(Matrix Laboratories)和南非的阿斯潘制药控股公司(Aspen Pharmacare Holdings)——同意向发展中国家提供低价的抗艾滋药物。

根据达成的协议,采用由3种药物组成的鸡尾酒疗法每天的费用将降为38美分。其中,奈韦拉平(nevirapine)的价格将降低一半。在此之前,使用专利药物的鸡尾酒疗法的费用至少是每天1.54美元。即使是针对发展中国家而定制的折扣价格,也要55美分每天。值得注意的是,报道中提到,实现降价的主要手段包括从中国寻找原材料供应商。

此外,基金会还将帮助加勒比海沿岸各国以及卢旺达、莫桑比克、坦桑尼亚3个非洲国家制定详尽的全国性药物治疗方案,包括规划相应的预算,用以雇用培训护士和医生,建立改造实验室及诊所,建立患者信息库,改善药物的贮存和运输各环节等等。

为了筹集该项目所需资金,克林顿充分发挥了自己的能量。除了个人渠道募集到的100万美元捐助,他还通过游说爱尔兰和加拿大等福利国家的领导人,使其向急需援助的国家直接提供资金。在过去的5年中,爱尔兰已经向别国提供了超过5.83亿美元的资金援助,其中主要是针对莫桑比克的。另外,据报道,许多非洲国家在从世界银行、全球抗艾滋病、肺结核和疟疾基金会处获得资助的过程中,也得到了克林顿及其顾问团的鼎力相助。

所有这一切让人们对克林顿的第二次中国之行充满疑问。他来中国做什么?他能给中国向艾滋病宣战的事业带来什么?

在清华大学的30分钟演讲中,克林顿说,SARS的迅速蔓延证明了,世界各国和各个制药公司为了战胜疾病,必须互相协作,“香港的一声喷嚏引起了多伦多的隔离,我们谁都不能独善其身”。他还指出,抗艾滋药物价格必须变得更易于让人接受,人们不应该因为无法支付治疗的费用而死去。11月13日,克林顿出席中国医学科学院、中国协和医科大学艾滋病研究中心成立仪式时表示,愿意为中国艾滋病药物治疗提供支持,降低抗艾滋病毒药物的价格。同一天,传出了联合国全球抗艾滋病、肺结核和疟疾基金会(The Global Fund to Fight AIDS, TB and Malaria)向中国提供9500万美元资助的消息。

至少从目前的情况来看,比尔•克林顿在中国的力量还只是宣传层面上的,但不应该把这理解为一场秀。克林顿举过一个例子,在非洲,乌干达是第一个扭转艾滋病蔓延趋势的国家。这是因为,当时乌干达的第一夫人站了出来,呼吁大家正视艾滋病问题。即使只是时间上的巧合,克林顿的到来毕竟让我们看到了中国政府在防治艾滋病问题上态度的转变,以及中国与整个世界在这一领域合作的加强。

其实,无论是比尔•克林顿的力量,还是纳尔逊•曼德拉的力量或吉米•卡特的力量,真正值得我们去思考的是,在面对譬如艾滋病、战争、环境污染这类人类共同的问题之时,这些特殊的、游离于政府与非政府间的个体所扮演的是怎样的角色。在这个全球化的时代中,每个人的命运都是整个人类命运链条上的一环,而克林顿们的价值所在,或许是让我们意识到这个链条究竟有多么重要,而我们可以如何让环与环之间的结合更加紧密。

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