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洪水洪水怎么办

2003-07-24 10:53 作者:巫昂 2003年第30期
据中国农业科学院农业自然资源和农业区划研究所研究员姜文来博士提供的数字:1950~2000年共51年间,全国平均每年受灾面积923万公顷,约占耕地面积的7%,成灾面积518万公顷,超过4%。期间,平均每年倒塌房屋210间,直接死亡5142人,洪涝灾害比较严重的年份,如1954、1956、1963、1964、1985、1998年,农田受灾面积均在1400万公顷以上。

 

关于中国洪灾状况的一组数字

据中国农业科学院农业自然资源和农业区划研究所研究员姜文来博士提供的数字:1950~2000年共51年间,全国平均每年受灾面积923万公顷,约占耕地面积的7%,成灾面积518万公顷,超过4%。期间,平均每年倒塌房屋210间,直接死亡5142人,洪涝灾害比较严重的年份,如1954、1956、1963、1964、1985、1998年,农田受灾面积均在1400万公顷以上。

近年来水灾闹得最严重的1998年,有29个省(市、区)2.3亿人(次)不同程度受到灾害影响,因灾死亡3656人,紧急转移安置2044万人;倒塌房屋733间,损坏房屋1379万间;农作物受灾2544万公顷,绝收614万公顷;水灾造成直接经济损失2642亿元。

而2003年,截至7月10日,洪涝灾害造成农作物受灾955.9万公顷,成灾618.4万公顷,绝收145.8万公顷;1.4亿人(次)受灾,成灾9079.8万人,因灾死亡569人,伤病5.1万人,紧急转移安置229.2万人;倒塌房屋50.5万间,损坏房屋133万间。各类直接经济损失398.7亿元。

姜文来说:“进入20世纪90年代以来,我国洪涝灾害又进入相对频繁的时期。长江流域及其以南地区,主要江河都发生了接近20世纪发生的特大洪水。1998年形成了全流域型大洪水。过去的经济损失,主要是农业损失,20世纪五六十年代,农业损失占70%左右。目前由于经济的发展,工业、交通、电力等经济损失加大,部分地区非农业损失所占比重达到85%左右。”

姜文来说:“中国的暴雨多发生在东部的湿润和半湿润地区,西部的干旱和半干旱地区也可能出现局部性的、时间短、强度大的大暴雨,但频率和分布地区小。东部地区两条明显的高值地带,其一是辽东半岛—西南—广西,经常出现24小时600毫米以上的大暴雨,另一条就是海河、淮河、汉江流域的上游,24小时最大可达1000毫米。从暴雨洪水的历史资料可以看出,一般情况下,三天降雨量小于30毫米时不大可能引发洪水,而大于200毫米时基本上都会引发洪水。”

政府的洪灾处理模式

复旦大学国际关系与公共事务学院政治科学和国际事务副教授唐贤兴认为:“对类似洪灾这类紧急事件的处理,目前政府已经有一套比较固定的模式。各层次的防汛指挥部门、有关水利部门都必须每年在防汛前做一个预案,这个预案必须规定人员、责任、物资、进行的方式等。在整个管理系统中,抢险是以块为主进行的,而指挥则以条为主。这样的管理模式形成已经好几年了。”

“洪水灾害的政治后果是很明显的,因为每次大水灾都对受灾地区的基础设施产生不同程度的破坏。”唐贤兴说,“因此,每年都把它当作政治任务来抓,对水土流失、环境保护等的投入也越来越大,这个问题不解决好,再怎么有效的危机管理系统也阻挡不了洪水的泛滥和肆虐。微观地说,管理和应对行为似乎也不是短期化的。对水利工程而言,日常的维修养护和管理是最重要的。日常管理要求做到早发现问题,在汛期到来之前要把发现的问题尽可能解决掉。有关部门在每年的水利工程建设中,总是着重于提高建设标准和建设质量,尽管由于政治腐败难免会出现一些豆腐渣工程。防汛抗洪每年都要牵制政府大量的人力物力和财力,对政府而言,不能说它仅仅是通过拨款、派员、围堵等表现出来的短期化行为。”

中国科学院地理科学与资源研究所资源与环境信息系统国家重点实验室研究员万庆告诉记者:“目前,美国把所有的灾害问题,统一由联邦紧急事务管理局来处理。而中国则通常是分部门,比如洪水与干旱属水利部,地震归地震局,滑坡泥石流由国土资源部负责,污染则归环保局。这常常难以整合各方面力量。”

工程与非工程措施

单纯从修建水利工程的投入看,政府下了大力气。建国50多年来,总共修建水库85000余座,总库容4924亿立方米;整修、新修堤防26万公里,海堤7900公里,建设蓄滞洪区3.45万平方公里,总蓄水量970.7亿立方米。而目前水利部正在进行的河湖治理工程主要有九大项目,包括淮河流域综合治理工程、太湖流域综合治理工程、湖南洞庭湖防洪蓄洪工程、江西鄱阳湖治理一期工程、海河干流治理工程、湖北荆江大堤二期加固工程、安徽无为大堤加固工程、上海防汛墙加固工程以及黄河上中游地区水土保持工程。

万庆博士向记者介绍说:“20世纪60年代以前,世界各国主要注重防洪的工程措施,即通过修建大堤、水库等水利设施对洪水进行控制。但在60年代以后,世界各国在防洪规划中开始对非工程措施的运用越来越重视,即通过洪水预警、灾情评估、洪灾保险等多种手段,结合各种工程措施,从而尽可能减少洪灾对人类经济、环境和社会发展的影响。美国人以前也修大堤大坝,后来陆续拆除了相当的一部分,他们认为洪水属自然现象,应该让它自然地流。当然在中国我们做不到这一点,因为我们人多地少,而且很多河流密布的地方都是经济发达和人口稠密地区。”

非工程措施的有效运用需要有先进的技术来支持,目前我国在利用遥感与地理信息系统(GIS)对洪灾进行动态监测已经具备了业务化运行的能力,在洪水模拟与灾情评估方面的研究也越来越深入。万庆说:“我国的一些流域和地方水利部门已经开始进行洪水灾害管理信息系统的建设和试运行工作,此类信息系统对于洪水灾害管理决策能够起到重要的作用。

“建立信息系统首先要做的是收集各种资料。”他解释,“因为从不同部门收集来的资料没有统一的标准,首先要将它们规范化处理并建立数据库。这个数据库做出来以后用处是很大的,最简单地说,要找一个很久以前修建的水利工程的设计图纸,它就可以很快提供。但它也需有钱投入,而且每年都要更新维护。”

救灾资金拨付制度

跟2002年一样,今年中央财政拨付给各受灾省份的资金仍以千万计,民政部7月16日通报材料可以为证:截止7月15日,安徽省政府已紧急下拨5批救灾款10220万元到灾区,其中中央应急救灾资金7400万元、省财政2820万元,前3批救灾款4670万元,已全部下拨到县。江苏省政府已向灾区下拨救灾应急资金4520万元,其中中央特大自然灾害救济补助款3000万元。河南省下拨救灾资金2100万元,其中中央特大救灾资金1100万元;灾区地、县级财政安排救灾资金645.5万元。从中可以看出中央、省与地县财政救灾资金的不同比例。

“应对水灾的日常财政支出,目前有两块。”公共财政专家焦建国告诉记者,“一是日常扶贫基金里出,而是自然灾害的扶贫,这两块都是常规性的预算安排,基本上由民政部负责给予。另外,也可以由预备费中支出,这通常是为了应对比较严重的灾害,比如1998年的水灾,或者像SARS那样的意外情况。”他说,“救灾专用资金,通常由中央转移支付拨给受灾的地方,一般都是按级下拨,由省到市再到县乡村。但我认为,政府运转在危机与灾难上的效率还是有的。但又存在一个问题,从水灾专项资金的支出过程上看,就可以看出我们的财政资金运转制度,当中央政府态度强硬时,到基层财政,还是可能出漏洞,雁过拔毛层层截留。”

美国人怎么做“洪水管理”

美国的《洪水保险法》里规定,洪水保险是“联邦政府参与、由私营保险业实施的保险计划”,对洪水采取“国家洪泛区管理统一计划”。

所谓的洪泛区指因洪水可能受淹的海岸、湖岸及沿河低地,指百年一遇洪水以下的地带。1968年全美创立了全美洪水保险制度,1973年进行了修改。洪水保险是美国洪水风险管理的重要手段,其目的在增加投保用户对洪水灾害的承受能力,保证灾后顺利恢复生产。

万庆解释说:“他们成立一系列流域管理局,比如著名的田纳西流域管理局,一般由联邦政府掏钱,所有流域数据库信息向公众开放,比如大学、商业机构(投资风险顾问、保险公司)等。但数据库建立本身的工作不一定是政府来做,可以委托给具体的专业公司。”

水问题专家姜文来举例说:“1993年,密西西比河发生了本世纪北美洲最大的洪水,给美国中西部的9个州造成巨大损失。洪水过后,克林顿政府要求由联邦有关部门的31名专家组成‘跨部门洪泛区管理审查委员会’,对这次洪水及其损失进行调查,并就如何改进对世纪的洪泛区管理提出建议。”经过调查,他们发现诸多问题,比如:在洪泛区管理中,联邦、州及地方政府的职责划分不明确,联邦一级的一般性水资源管理工作与洪泛区管理工作协调不够,州和地方政府缺乏积极参与洪泛区管理工作的动力。全国洪水保险计划落实不够,需要改进。目前,洪泛区洪水保险的购买率较低,只有20%~30%,而不参加洪水保险的社区仍能获得联邦的救灾援助。

调查之后,他们制定实施了《洪泛区管理法》,建立全国性的洪泛区管理模式。明确划分联邦、州及地方的防洪职责,以州作为洪泛区管理的主体,并为外州和地方的洪泛区管理工作提供财政支持。并由联邦政府规定联邦、州和地方在灾前、抗灾、恢复及减灾工作中所需费用的分摊原则,充分照顾各州及地方在洪泛区管理中的利益。促进全国洪水保险计划的实施,加强灾后的贷款及救济管理。加强洪灾严重的上密西西比河流域的水文、水利及生态系统管理,成立上密西西比河流域委员会,协调流域级的计划。扩大密西西比河委员会的权力,由该委员会全面负责密西西比河及其支流的防洪减灾、生态管理及航运工作。

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