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纳税人、财政预算与审计署

2003-07-23 11:12 作者:巫昂 2003年第29期
纳税人有权了解政府的钱怎么来的,又是怎么花的,而审计署联系着政府与纳税人,他们监控着这些关系国计民生的大账进出

纳税人有权了解政府的钱怎么来的,又是怎么花的,而审计署联系着政府与纳税人,他们监控着这些关系国计民生的大账进出

难以摸清的政府大账

与审计署官员在电话里讨论之后,张以宽说:“目前政府预算收入的90%以上为税收,包括流转税、企业所得税、关税、农业税等。国债不属于当年收入,是收支完了以后,平衡赤字用的。而政府支出有六大项,分别为政府运转费、基本建设、国防、教育、文化等。其中政府运转费与国防费用是大头。”2001年的情况是:财政支出合计18902.58亿元,经济建设费6472.56,社会文教费5213.23,国防费1442.04,行政管理费3512.49,其它支出2262.26。

尽管如此,“纳税人”的提法仍然是奢侈的。税务专家刘桓认为:“建国后的30年间,普通中国公民基本上没有涉及税的问题,国企基本上也不用交税。80年代以后20年,大家的收入并不多。所以税收真正跟人们发生关系,是近几年的事情。尽管政府每年要在人大上做预算报告,但对报告中的专业术语与账务技巧,普通人还是不能了解,一个国家的一本大账是怎么算的。”

国家行政学院的公共财政专家焦建国也说:“其实连财政专家也可能看不懂政府每年的财政预算、决算报告的实质内容。因为分类太粗,具体项目、来龙去脉不得而知。”从记者掌握的1995年以来的报告看,基本上报告中所陈列的收入与支出都是大数。以比较详尽的1995年数字为例,将全国收入分为各项税收收入、其他各项收入及非生产性企业亏损补助等。而主要支出项目则分为:非生产性基本建设支出、事业发展和社会保障支出、国家政权建设支出、价格补贴支出等。经常性预算收入与支出相抵之余,则用做建设性预算。这些专用词语与没有具体指向的数字,对普通公民来说,无疑不好理解。

焦建国说:“在中央与地方财政转移关系中,其收入与支出分配比例,基本上是中央占强势地位。税收分成上,在税法上有明确法律依据。但是在支出比例上,很多是没有依据的,义务教育和公共卫生,本来应该由中央全面负责,但现在很大部分是县乡政府来支付,财权与事权未能划分清楚。无奈之下,只好集资办学,比如求助于希望工程。在支出规定上也不确认,比如如果说中央财政支出占30%,地方财政支出占70%,那么实施过程中,而地方政府实际上需要提供的公共服务占80%,地方政府的经费还是不足。比如,目前县乡两级财政收入只占全国财政收入的21%,而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%;,全国大部分学校分布的地点在县乡村,地方支出占大头,中央政府理应给地方足够的转移支付用于义务教育。而另一方面,中央政府对地方政府的转移支付不仅不足,而且中央拨付给地方的资金,如扶贫基金、农村公路修建基金、社会保障金很容易被地方政府挪用,审计部门要在这上面花很大的气力去做。”

政府本身花了多少钱?

焦建国指出:“在我国每年的财政支出报告上,用于政府运转的费用(具体干了些什么)通常没有稍详细一点的数字列出。在美国,进入90年代以来,克林顿政府以裁减人员为缩小政府规模的标准,到1997年,他精简了28万人,实现了1993年改革方案,在1997财年实现了财政平衡。世界银行认为,许多转轨国家的财政支出规模都在精简,但政府规模依然过大。在转轨国家,有充足的理由认为,大政府无益于经济业绩,尤其是高水平的政府开支,效率总是相当低的。”

“中国的行政成本如果仅从财政规模占GDP的比重来看并不高。财政支出占GDP的比重‘六五’时期、‘七五’时期、‘八五’时期、‘九五’时期分别为23.2%、17.7%、13.0%、14.5%,2000年为17.8%。但政府的确切规模与真实成本远不止于此,目前的预算规模只是整个政府收支的一部分,此外还有预算外收支、制度外收支两部分;账外账、‘小金库’普遍存在,三块儿加在一起才是政府收支的全部。”

与此同时,行政管理支出的增长速度大大快于财政支出的增长速度,行政管理支出增长率平均每年17.7%,与财政支出平均增长率12.3%相比,平均高出5.4个百分点。这还不包括腐败造成的经济损失与不透明的成本。

预算是审计的依据

焦建国说:“一个完整的预算周期应该为三年,有的国家更长,达到四五年,比如2002年初开始编制2003年的预算,2003年度开始前审议通过,该年当年推行,到2003年度终了,2004年初开始结算,然后审计署审计该决算,2004年中公布审计结果。2003年中,审计署开始审计结算,而我们国内常常是前一年的7~8月份开始布置,10月份开始做,最多半年就编制完毕。”

他举例说,国外的预算都是厚厚的一大本,十分详尽,日本的预算编制,货币单位计到百日元,决算单位计到一日元。从预算审计上看,既不许超支,也不许有剩余,超支说明其支出违法,而有所剩余,则说明政府没有作为。他说:“预算收入为一种预测,没有实质性的约束力,但支出就不同了,应该有强硬的约束力。必须构造预算机制的深刻根源在于,具有独立财产权利的纳税人,他们担负着政府的财政供应,就必然要求控制政府的财政,以政治、法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益,保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。预算审计的治本之举,不在审计而在预算上,审计外延应该与预算、决算重叠,但目前我们所看到的审计报告与预算、决算报告,往往不搭界,那么预算执行、决算的内容是不是就合法了,因为审计的依据就是预算,其报告预算的结果是执行的状况如何。是不是已经编入国家预算都严格执行了,就没有问题了呢?”

焦建国说:“更何况,现在政府的许多收支仍然没有纳入预算,也就是政府的收支还没有一本完整的账目。要建立一个国家的完整账本,从主体看,所有接触政府收支的部门都应该算进来。编制预算,一个部门一本预算,这些部门要对这些收支负财政责任,这就是部门预算的含义。而且,这个财政责任必须落实到部门行政长官的头上,否则责任就是虚的。而从客体上看,所有接触政府收支的部门应该把他们所涉及的所有收支都编入预算,不得有一点遗漏,由于资金的性质不同,就需要分门别类,以明确对不同类资金的不同控制,这就需要建立复式预算框架。以往西方国家是小政府,政府开支实行单式预算,一张纸就可以把所有预算项目写下来。经过二三十年代的经济危机后,政府的活动范围扩大了,对经济的干预深了,比如要搞很多公共工程、社会保障工程,还有发行面向全体公民的公债,这样,政府的许多收支与原来有了不同,于是就需要实行复式预算。”

复式预算涵盖了政府的所有收支,其功能首先是把所有政府的收支统一到预算中去。目前,政府收入除了税收之外,另外一个大项就是预算外收入,其中就包括了名目繁多的行政事业收费。很多中国人不单是纳税人,同时也是“纳费人”,但这笔由公民及企业交纳的庞大行政费,以往多数是不编制到政府预算收入中去的。典型的例子在湖北赤壁市,2002年,媒体曝光这个市的行政收费标准达2528项。

2002年,综合预算开始试点的有公安部、国家工商总局、最高人民法院、海关总署与环保总局,2003年新加入了国家质检总局、外经贸部、中国证监会、中国保监会、国税系统、海关系统等全部中央级预算单位。这意味着这些部门的罚没与行政收费,必须首先收缴国库所有,再由国库统一调拨。“以往不知道各个部门到底收缴了多少预算外资金,或者仅知道了部分。”审计专家张以宽说,“而且通常是本着‘谁收谁用’的原则,这部分钱的使用状况,就很难搞清楚了。”

国库单一账户

国家审计署审计研究所副所长崔振龙告诉记者:“1994年,中央与地方实行‘分税制’,这才有了国库划分问题,也就是有了国家库跟地方库的分别,而国库的管理问题从当时开始也提到日程上来。”

纳税人的钱收归国库后,通过财政预算进入国家财政支出,目前财政部正在进行的该项改革即涉及到国库一体化制度的建立。以目前中国每年的财政收入约为2万亿计,相应地,国库存留资金约为4000亿。现行的财政资金上缴国库与拨付方式,是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。有抽查显示,40家中央级预算单位实有银行账户3514个,其中重复设置的账户多达1296个,这些账户中有相当部分是用于预算外收入的入账,即罚没与行政收费。这就让审计部门难以摸清各部门手里到底有多少钱,而从国库中拨付的资金,其程序是否合法,又是怎么花的。

根据财政部国库司娄洪处长的说法:国际上通常采取国库单一账户进行管理,整个财政性资金只保存在国库单一账户内,在支付行为真正发生之前,这些资金不会流出该账户。而国外通常都有一个专门的支付执行管理机构,美国有1900人管国库,法国的公共会计开支付令的就有3000余人,而我国刚成立的国库司,仅有37人。在我国,普遍存在财政收入虽然已经实现了,但它有一个阶段是没有进入国库的。或者支付还没有发生,但资金已经流出了国库,这两段的财政就是失控的。因此,预算执行的信息就无法及时反映出来,现金管理的效率低。

国库资金管理制度改革自2001年开始试点,第一批有财政部、水利部、科技部、国务院法制办、中国科学院和国家自然科学基金会等六家,2002年增加到20家,2003年,将新增40家。目前为止,中央共有38个部门及所属的795个基层预算单位进行了支付改革的试点。

如何看好专项资金

在2002年的审计报告中,对专项资金与重大工程资金使用状况,有非常深切的担忧。

北京工商大学副校长、审计专家谢志华说:“从国库内拨付的专项资金,应该有‘四专’,既‘专户’、‘专账’、‘专用’与‘专监’,应该首先有一个法定程序,首先是拨款程序,应该是由国库直接拨付到具体项目的单一账户里。而在拨付后,仍应该放在银行里,每项钱用在哪里,应实行信托人制度,也就是由有声望与监控权的专业管理人负责管理。如果拨付给部门,则很容易出现截留与挪用现象。”

他认为:“重大工程应该有很强的可行性论证之后,方可以进入预算与实施阶段。目前通常都比较粗糙,因此为重大工程单独成立一个预算委员会就很重要。不可以单独由一个长官说了算,财会制度中的重要原则就是,管钱的人不能管物,管物的人不能管账,同理,管招标的人要跟做工程的人分开。”

焦建国说,“预算里必须详细地反映一个重大工程的资金怎么来的,很多工程的资金来源很多元,可能分别来自中央、地方、企业与外资。这些钱怎么花,多长时间花完,由哪些部门来负经济责任,可能涉及到很多部门,如果是双重责任,也得反映出来。然后报立法部门批准。经过反复论证后得以批准,在这个过程中,应该按期公布工程进度与资金使用状况,然后由国家审计部门加以审计。”他强调,“在完工后,要跟预算做一个对比,看是否按预算进行,如果超过预算,必须要依据一定的法律程序追加预算。但现在很多重大工程都是胡子工程,总是在一再地追加预算,那么预算还有什么意义呢?”

两种体制下的“看门狗”

中国目前的审计制基本上还是延续了行政模式的审计制度。这一模式的特点是:它属于政府行政系列,是国家行政部门的一部分。

作为中国审计界的老前辈,张以宽见证了建国后中国审计制度的发展变迁,他说:“建国之后,审计中断了,当时主要为了学习苏联经验,采取以财政监督代替审计制度的方法,在各部委设置会计检查处。我记得当时的《辞海》词条还说,会计检查制度是社会主义的,审计是资本主义的。80年代后开始议论审计,当时有一个共识,要搞市场经济,要维护其秩序,就要建立注册会计师制度。1983年国家审计署成立,当时参考了世界上许多国家的制度模式,审计署开始对各部门凭证进行检查,实行的是‘上审下’的制度。即由财政部审查下一级部门的财政运行状况,审计署担任是国务院各部门的内审。”

1995年之后,中国审计署才获得了对同级政府的审计权,它可以对财政部的收支状况直接介入,直接向政府提交审计报告,并代表政府向人大作这一报告。也就是说,审计署听命于总理,并对他负责。但是审计署仍然是国务院的一个行政部门。

公共财政专家焦建国说:“很长时间以来,审计署与财政部的位置没有摆正。因为审计署的工作重点由原来向下的审计变成主要是针对财政部门的同级审计,监督着财政部的预算与收支。但同时审计署本身的支出,也是由财政部拨款维持周转,这必然使它在维持自身运作方面依然受制于财政部,这跟一些西方国家的状况不同。”

在美国,审计总署(GAO)不仅被称为政府的“监察人”,而且享有很高的地位。学者威尔玛•普罗弥尔认为:“在它的身上每花1美元,它通过其活动、审计和报告,至少可以节约3美元。”

美国的审计制度来源于英国,它们同属于立法模式国家审计制度的执行者,也就是说,审计署直接为立法机关负责。研究国家审计的学者弗雷德里克•C•莫舍在《会计总署:追寻政府的经济责任》中,花了大量篇幅论述美国国家审计的演进,并将它分为三个阶段,大概以各任审计长为划分阶段的依据,第一个阶段为J.雷蒙卡•麦卡尔审计制度时期(1921年~1954年),重视会计和审计程序规则,依靠财政官员的个人责任;第二个阶段则为林赛•沃沦和约瑟夫•坎贝尔时期(1940~1965),这个时期制定了一系列适合于职业会计师的文件,旨在处理越来越繁杂的经济业务,广泛采取民间审计技术,对公营企业实施商业性审计。第三时期,则为埃尔默•B•斯塔茨时期,在1981年之前,这一时期,审计总署除了按国会及其委员会的要求提供服务外,还应该对总署自选项目进行调查,并向国会及感兴趣的部门提供“评价性”报告。

复旦大学管理学院副院长、审计专家李若山说:“美国是民间经济为主导,主要的私营公司业务目前由四大会计师事务所垄断,此外还有上千家小的会计师事务所,是针对纳税人的,他们对税收方面的漏交或者少交,惩罚是很严厉的。曾经有一个在美的日本牙医,凭自己的小聪明少报了税,当地的税务人员就化装成病人去找他,问他不开发票的话能不能少给点钱,他当然是同意了,后来他被判了无期徒刑外加没收全部家产。所以,每年的3月15日纳税日,所有的美国公民都会主动去交税。”

“而美国审计总署的工作是针对国家的,比如非赢利的公共建设与公共事业,政府公务员包括总统的收支状况等等,审计署直接向立法机构即议会负责,其本身的开支则由议会下拨。”

国家审计署审计研究所副所长崔振龙,曾经在与美国一样属立法模式审计制度的英国国家审计署工作过半年,他说:“当时我参加了对英国国家卫生部的审计工作,我拥有卫生部的大门钥匙,每天自己去那里上班,办公室里有固定位置,审计署工作人员自行其便,调查人或者资料都很自由。与此类似,美国审计总署事权较广,而议会授权总统任命审计长后不能罢免,审计长最长可以任15年。”

但他强调:“各国的审计制度都是那个国家最复杂的制度体系,因为它的专业性很强。而中国审计制度的基础在于我们是一个公有制国家,所以审计署的工作量更大。”

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