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废止“收容法”

2003-07-15 12:48 作者:朱文轶 2003年第27期
6月20日,施行21年的“收容法”被废止。这是一次由政府亲自操刀的手术。旧法中所有备受争议的强制性内容和字句被全部删除——从破旧到立新,为时不到5天。决策之高效,中国政法大学行政诉讼法专家马怀德称:“它注定会成为中国立法史上的标志性事件”,“一个极端事件迅速推动了一次重大的制度变革”。

20世纪80年代末90年代初,农民工大量进入各大城市,而城市并没有做好相应的准备

6月20日,施行21年的“收容法”被废止。这是一次由政府亲自操刀的手术。旧法中所有备受争议的强制性内容和字句被全部删除——从破旧到立新,为时不到5天。决策之高效,中国政法大学行政诉讼法专家马怀德称:“它注定会成为中国立法史上的标志性事件”,“一个极端事件迅速推动了一次重大的制度变革”。

而同样参与新法草案讨论的北京大学行政法教授姜明安担心,旧法虽废,所适存的环境仍然没有改变,“分裂的城市化仍然是我们难以回避的中国现实”,并且“新法诞生于新一届政府执政百日的特殊时期,一旦离开了种种特殊性,这条制度变迁的路径是否存在复制的可能?”

“收容遣送”急停令

5位学者几乎同时向记者强调看到草案时的“耳目一新”——“看得出法制办是下了功夫,的确很彻底地体现了收容由治安功能向纯粹救助功能转化的精神”

施行21年的收容遣送终于被叫停,这被看成“孙志刚事件”最直接的推动。但华中科技大学法学博士俞江说他从新闻联播听到这个消息仍有些懵,因为“实在是快得让人惊异”。一个月前,俞江联合其他两位北大博士许志永、腾彪上书全国人大常委会的时候,他还和他们说“这事急不得,得慢慢来”。

俞江告诉记者,上书的最初意图除了要废止“收容法”外,更重要的是希望借此事开中国“违宪审查”体制之先河,“我们当时的想法是,人大常委会成立一个专门的委员会,并尽快出面组织就此事的公开听证会,由法律界人士和一些当事人作为原告,国务院法制局代言人作为被告,民政部门和公安部门派代表参与,各方能各述其辞,充分辩论”.

贺卫方是力推“司法审查”的学者之一,他说,权利说到底是个利益问题,立法之难在于各部门利益协调的困难。“‘收容法’废除与否涉及到的问题太多,比如对流动人口强制约束力撤除后,城市治安如何应对更大的压力?救助站全开放后会不会成为犯罪人员的避难所?赶上春运回乡高潮,有人以‘求助’之名节省车票怎么办?全国将近800个遣送站里靠收容遣送为业的人如今的就业如何安置?正在被收容站收容的几十万人怎么对待?这个过渡时期由哪个部门负责此事?”“这些细致的问题得有人来回答,得在新法中得到体现。”而这次,他没有再见到一贯喋喋不休的部门之争,“这么多难题,21年难破之冰竟在一夜间,由政府的强力化解了”。

让外界普遍有“事发突然”之感,还因为直到6月20日国务院总理温家宝签署第381号令,新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式出台,始终没有更多关于修法的详尽信息向公众披露。所有工作都在北京市西城区文津街11号的国务院法制办公室中悄然完成,一位法制办官员在接受记者采访时表示,该法立法的辛苦有点难与外人道,“国务院非常慎重,征求各相关管理部门、救助部门的意见,法制办的工作人员20来个人,连续一个月加班加点。”“我们要考虑到方方面面的因素。”

关于修法的一次论证会是在6月18日下午两点。国内法学界5位知名学者——北京大学行政法教授姜明安、中国政法大学行政法教授马怀德、国家行政学院教授应松年、袁曙宏,中国人民大学宪法学教授韩大元被邀请参加关于“流乞救助办法”草案的讨论。5位学者几乎同时向记者强调看到草案时的“耳目一新”——“看得出法制办是下了功夫的,新办法删除了所有包含强制口吻的内容,的确很彻底地体现了收容由治安功能向纯粹救助功能转化的精神。”“会差不多开了3小时,根据我们几个人的建议,最初的16条草案扩充到了最后18条,几个含糊的条文被修改。不过整个过程除了法制办两位领导曹康泰和汪永清,并没有更多人和部门参与。”姜明安记得他当时问了一声,“是不是最好公开讨论一下”,回答是:“来不及了,时间很紧,你们几位抓紧时间多谈谈。”

而有内部人士透露,到国务院令签署前天,身处法规执行前沿的有关部门仍有人对废止旧法持不同意见,据称有关官员当天曾建言法制办:“从国情出发,目前取消收容遣送工作并不现实,农村有5到6个亿剩余劳动力,光靠国家财政,养不活一年300万以上人次的待收容人口,要求地方财政保证救助工作的费用等于给地方出难题,新法绝不能不考虑到地方现实。”

一位不愿透露姓名的法制办官员向记者坦陈,急于出台的“救助法”目前还没有时间,也没有办法考虑到许多具体问题,“今后肯定会有更详细的实施细则”。

40年,收容的立废之争

“若完全否定过去就是不公平的,但若看不到其危险也是错误的。”上海大学社会学系教授顾骏说,也应该这样历史地去看“收容法”

城市的“吗啡针”

黄景均是民盟中央法制委员会主任,连续三届全国政协委员,他在今年3月份的全国政协会议上提交了《“收容遣送”需要尽快立法,做到有法可依》的提案。这是“孙志刚事件”发生前,决策层面针对“收容法”的修改建议。事后,黄景均告诉记者,他刚发完言,会上就有人反问他,“你能拿出一个更合理、更实用的制度吗?”

这样关于收容制度的立废之争几乎持续了整整40年,研究收容制和中国户籍制度十几年的上海大学社会学系教授顾骏说,“但针对流动人口的收容遣送已经在多个层面上与城市管理体制乃至城市生活本身发生交互作用,40年深刻依附于我们城市化的体制之中,废止当然不是轻易之举。”

“‘收容遣送’最早可以追溯到60年代,三年自然灾害刚刚开始,一部分农民开始背井离乡进城谋生。当时国家户籍制度还相当严格,但从那时候开始,一过春节,火车站已经挤满了背着沉甸甸包裹进城的农民。‘盲流’的提法这样才有的。”顾骏说,“对于刚刚经历自然灾害的政府而言,农民大量弃田务工对农业经济的负面作用是致命的。于是,1961年,中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》,决定在大中城市设立‘收容遣送站’,以民政部门为主,负责将‘盲流’收容起来并遣送原籍,与此同时也提出公安机关要对收容对象进行审查鉴别。”“这实际上就是收容遣送和收容审查的发端,当时收容站同样有对灾民的救济功能,但遣返政策的执行已经相当严厉,农民就和巡查人员打‘游击战’。”

事实上,从60年代到70年代,尽管当时的中央政府严格以户籍制度控制城市人口,不仅严控农民向城市的流动,而且通过“上山下乡”等手段使城市青年流向农村,以减低城市的压力。“盲流”人口因此得到严格控制,但并未绝止,所以收容遣返政策一直在严厉执行。70年代末以后,随着改革开放,提倡“一部分人先富起来”,工业化进程所日益扩大城乡差距,给人口流动提供了更为直接的经济驱动力,使农村人口涌向城市的潮流再也无法控制。清华大学社会学者李强去年做过一个调查显示,“农民进城后的年收入比进城前的年收入平均多出8738.3元。”李强接受采访时认为,“经济差异的动力促成了户籍制度所难以限制的更大规模的农民工进城。”“以广州和北京为例,去年一年光办理暂住证的流动人口就有360万和560万,实际流动人口要数倍于此,而这一数字仍在逐年上升。一方面,城市要部分地吸收这些劳动;另一方面城市压力日益增强,管理者开始面对一系列他们从来没有遇过的问题——交通拥挤、城市卫生状况的恶化以及刑事案件发生率骤升。一些国家社会转型的综合症都陆陆续续出现了。”

作为城市疼痛的体制镇静剂,60年代曾一度试行的“收容遣送”于是便在这种前提下成为管理者的首选。“1982年5月,国务院发布了关于‘收容遣送’的正式法规《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,收容制度全面启动。”马怀德告诉记者,在收容遣送条例的开篇有这样的表述——“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员,以维护城市社会秩序和安定团结,特制定本办法。”“显然后一句话才是关键所在。在城乡博弈中,其初衷首先是维护城市秩序,阻止农村人口向城市迁移,解决城市化进程中的发展问题。收容遣送制度是偏向城市安全的。”

马怀德认为,“收容法”从一开始的确存在明显的问题,“对待农民和城市居民的差别立法,首先就违背了法的基本精神。其次,强制力的介入时刻存在着侵犯个人权利的可能。”至于城市之所以在处理流动人口问题上采取这种明显具有“超法律”手段的深层原因,顾骏分析说,“城市是一个权利体系。在社会转型的背景下,城市权利资源发生了大规模重新配置,权利资源短缺成为一段时间内的普遍现象。当城市原有人口在权利资源上发生争夺的情况下,农村人口进入城市很难指望获得作为公民应有的权利份额。所谓‘城市是谁的’这一问题实质上就是农村人口在城市中的权利缺乏问题。”

另外,沿袭多年的城市警力编制没有将庞大的外来人口管理预算在内,几大城市普遍存在警力不足的问题。从城市管理来说,管理者如果认定流动人群对城市利益存在着威胁的可能性,‘收容遣送’就不光可以解决这一问题,还能减少解决犯罪问题的成本。事实上,收容遣送也确实在近十年间给城市控制人口过快膨胀、改善治安环境带来过显著成效。”来自公安部的资料显示,“犯罪率在90年代初达到最高峰后,开始有回落趋势,1995年的大小刑事案件数目比1991年减少了13351起。”

其中收容制度功不可没。但顾骏说,“城市对于‘收容遣送’在40年间产生了严重的‘整体性依赖’”,就像“吗啡针”,“镇痛就得加大剂量”。

城市管理者的确使用了“加大剂量”的政策选择。民政部社会福利和社会事务司官员许盛接受记者采访时回忆:“1991年‘民工潮’泛滥,国务院于是发出第48号文件,将收容对象扩大到‘无合法证件、无固定住所、无稳定经济来源’的‘三无’人员。而在执行中,‘三无’往往变成身份证、暂住证、务工证‘三证’缺一不可。其后几年,民政部、公安部经常联合发文,进一步强化收容遣送工作,使收容制度从最初维护城市形象、维护城市正常的生活生产秩序演变为配合打击刑事犯罪的一项措施。”“光北京市,1999年的遣返人数是149359人,到2000年上半年,收容遣返人数就达到18万,超出1999年全年总和,2001年,2002年到今年上半年,每年增加超过20个百分点。”

“吗啡针”激发的城乡矛盾

顾骏说,“吗啡针”的负作用是加剧了城乡之间的对立情绪,过量使用后,药物开始失效。根据公安部内部人士的介绍,从90年代中期开始,一度回落的犯罪率重新上扬,顾分析这和收容制度激发的城乡矛盾直接相关。

同时“收容遣送”本身也变得积重难返。黄景钧先生说他在提交提案之前曾做了一个简单的社会调查,“就在抽样的10起民工被收容案例中,几乎没有依法执行的。”许盛认为,问题出在大量超范围收容上。据估计,在收容人员中,真正属于救助对象的不到15%,其余大部分是“三无人员”。

“收容制度自身就包含着反规范、反权利的成分,在实际运作中,部门利益、部分执法者素质等因素加进来,制度本身包含的反规范方面恶性膨胀便不可避免。”北京大学法律学者沈岿指出,“收容遣送制度在三个层面上纵容了各种恶性事件的产生:一个是多种功能赋予了这个制度,导致这一制度的变形甚至变异,一些地方政府可以毫无理由将‘三无人员’赶走,还可以当面把你的证件撕掉,让你回去。另外,这里面可能有经济因素,使这种制度依然存在,制度的设计者可能没有想到,但是它确实成为了一种创收工具。第三,我想在我们国家各种涉及强制措施的制度中可能存在一个空间,在这个空间里暴力会出现,失控的制度会将它释放出来。”

许盛告诉记者,1998年到2001年几年间,和收容站相关的重大刑事诉讼多达11起,“1998年12月广西防城港市初三学生黄钟声去南宁观看广西自治区40周年庆典时走失,结果被送到收容遣送站。在站内,黄被人殴打并抢走手链手表,黄被父亲接出后到医院体检,证实患有创伤性精神病、胸外伤、第7、8、9肋骨骨折。2000年北京警方在石景山解救出十几名被强迫卖淫的小姐,其中最小的13岁,后经调查这些小姐是酒店老板从徐州遣送站‘采购’而来,徐州收容站管教人员李静、周红卫被控滥用职权罪。2001年一名湖南女青年在广州火车站被盘查,未带暂住证被送入收容站,结果在站内被其他收容人员轮奸。”

北京大学社会学系王思斌教授是民政部专家组成员,他说从90年代初开始废止收容制度的呼声就没有停过。有法学界人士透露,事实上,每年全国人大都会收到上千封要求废止“收容法”的上书,“但大家却一直找不到一个有严格程序保障的司法审查制度。”姜明安说,“人大常委会一年开6次会,本身就有大量的立法工作要做,审查这些违法法规,根本没有精力过问,到今年1月15日,各方的矛盾越积越深,国务院办公厅发出通知指出,‘要严格执行《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》规定,不得将遣送对象范围扩大到农民工,更不得对农民工强制遣送和随意拘留审查’。”

“接下来,便是‘孙志刚案’成了废止这个法的导火索。”

收容制度始末

1961年,中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》,决定在大中城市设立“收容遣送站”,以民政部门为主,负责将“盲流”收容起来并遣送原籍,与此同时也提出公安机关要对收容对象进行审查鉴别。这是收容制度的发端,针对控制因三年自然灾害而进城的农民。

60年代至70年代“文革”,因为户籍制度强化对城市人口的严格控制,盲流人口不多,主要是少量的乞讨者,这期间的公检法加强了对这部分人员的执法力度,盲流人口变成被管制对象。

针对70年代末因改革开放,农村人口开始大规模向城市流动,为维护城市社会秩序和保证城市安全,1982年5月,国务院发布了关于“收容遣送”的正式法规《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,收容制度全面启动。

1991年因为“民工潮”泛滥,致使各大城市不堪重负,国务院于是发出第48号文件,将收容对象扩大到“无合法证件、无固定住所、无稳定经济来源”的“三无”人员。在执行中,“三无”往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。其后几年,民政部、公安部经常联合发文,进一步强化收容遣送工作,收容遣送成为公安、民政、街道的重要工作。

随着民工在城市里的人口日益增多,遣送量每年急速增长。基层执行人员的权力被放大,甚至收容遣送制度成为一些地方单位的创收项目。违法滥用权力的事件于是屡有发生,相关立法质疑的呼声越来越高。

2003年6月20日国务院总理温家宝签署第381号令,新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式出台,收容遣送法于是彻底被废止。

从收容到救助

一,立法宗旨由收容强制变为救助自愿

现行的《救助管理办法》,取消了强制功能,把救助完全变成了一种自愿行为,实行来去自由的开放式管理,只要是符合被救助对象的条件,都可以求助。救助站必须提供及时的救助,是一种纯救济性措施。并且新法强调了救助的“临时性”。

二,公安机关淡出救助管理领域

过去收容遣送工作中公安机关的行政化色彩很浓,从头到尾都有公安介入。而在《救助管理办法》中,公安机关只出现了两处,只有告知、引导、护送义务,不能命令、要求、指示,没有任何强制色彩在其中。专家认为新法未提“如果再发生限制自由,怎么处理”。

三,救助管理对象严格界定为城市中生活无着的流浪乞讨人员

在过去的收容遣送办法中,由于没有明确界定对象范围,导致被收容遣送人员一度扩大化。这次明确规定救助对象为城市中的生活无着的流浪乞讨人员。但专家认为界定依旧存在模糊之处。

四,救助站经费列入地方财政

县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员,并应当将救助工作所需经费列入财政预算,予以保障。过去《收容遣送办法》在实施中出现的一个重要问题是,收容遣送站因为经费不足,工作人员敲诈勒索被收容人员,以此作为创收的手段。专家认为按照救助原则,地方财政会可能吃紧,而且流动人口的预算比较困难。救助的社会化也没有明确写入新法。

五,对救助站监督加强,被救助人员义务减弱

在《收容遣送办法》中,我们更多看到的是对被收容遣送人员的义务要求,而在《救助办法》中大部分义务是给救助站规定的,违反职责要承担相应责任。

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