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SARS政治

2003-06-02 13:53 作者:李鸿谷 2003年第18期
“每个人都有自己的政治”,在中央电视台新闻调查播出的《面对面》节目中,中国工程院院士、广州医学院呼吸道研究所所长钟南山面对镜头说,“对我们搞这一行的人来说,我想搞好业务工作,这本身就是我们最大的政治。”

“每个人都有自己的政治”,在中央电视台新闻调查播出的《面对面》节目中,中国工程院院士、广州医学院呼吸道研究所所长钟南山面对镜头说,“对我们搞这一行的人来说,我想搞好业务工作,这本身就是我们最大的政治。”在这档访谈节目里,看起来钟南山面对王志“你关心政治吗”的提问时,稍觉意外,但并没有太多犹豫便给出了一个多少出人意料,却足够深刻的答案。在这一问答之前,双方谈到的话题是钟南山面对的压力,而钟对压力所作的解释,可以视为他对自己“政治观”的阐述:“(非典)这不是一般的学术讨论,是救命的问题。”

以“救命问题”看待“非典”,一位政治学者称,从这里出发,一切才可以纲举目张,“这当然是最大的政治”。

4月26日,国家主席胡锦涛应约与美国总统布什通话,胡锦涛首先强调的是,“中国政府始终把保护广大人民群众的身体健康和生命安全放在第一位”。而布什则高度评价了中国政府在防治SARS方面所作的“非同寻常的工作”。从中国政府强力介入“非典”防治,到4月17日的中共中央政治局会议,生命高于一切,一直是一以贯之的主题。

检索4月17日以来的新闻,相关动态在4月26日前后变得相对密集。

4月26日15:15,新华社播发:中央军委主席江泽民26日上午在上海会见了来访的印度国防部长费尔南德斯。江泽民说,党中央、国务院对人民是高度负责的。20:23,新华社播发:中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国在今天闭幕的十届全国人大常委会二次会议上强调,要把思想和行动统一到中央的精神上来,做好非典型肺炎防治工作。而此前的4月25日,中新社报道:全国政协主席贾庆林主持召开政协第十届全国委员会第四次主席会议。会议认为,党中央对当前非典型肺炎防治工作形势的分析判断是完全正确的。新华社4月25日还报道说:全国防治非典型肺炎指挥部于4月24日成立,吴仪任总指挥。中国人民大学公共管理关系学院教授张成福称,“这是一个标志”,曾在4月18日向高层汇报如何提升政府“危机管理”能力的这位学者解释说,“这意味着我们政府从操作层面正面而强有力地回应SARS危机”。
观察“非典”灾害,国家行政学院教授杜刚建甚至将这一时期称为“历史性时刻”。他对此的分析来自两方面,“其一,从疫情的角度看,这是历史性的;其二,从中国政府处理的角度看,它则是一个转折点,我们的体制也自此开始转轨。”在杜刚建的观察与研究里,中国传统体制的“条块分割”、“知情权缺失”以及“危机管理乏力”在这一突发事件里暴露无遗,由此,在应付突发危机时,“我们的改进也极其迅速而有效率”。杜同样注意到4月24日成立的全国防治非典型肺炎指挥部,他给出的评价更高——“在我们旧有体制开始转轨,但真正完成尚有待时日的前提下,这一危机管理系统的建立,是最具现实价值的选择。”
从更可感知的层面,无论是行政管理学者还是医学专家,都共同注意到中国政府直面此次SARS危机所采取的“政治问责制”,“显然,在政治上,这是了不起的进步。”张成福说。

同样,行政体系之外的法律体系也因SARS事件而在迅速建构。参与讨论“公共卫生事件应急条例”的北大公共卫生学院院长胡永华透露说,这一条例即将进入讨论确认阶段。

张成福分析危机管理,其效果有“两重性”:“如果解决得好,则有更好的成果。因为危机提供了学习、发展、创新的机会。”同样认同这一时期是“历史性时刻”的金融专家王君的看法则是:“政府在公共卫生领域的改革与创新,同样会延续到其他领域。”

变革时期的防疫与疾控

“2002年1月23日”,北京大学公共卫生学院院长胡永华对这一时间记忆清晰,同时又乐意向记者强调。这一天,中国疾病预防控制中心(CDC)正式挂牌成立。同一天挂牌的还有卫生部卫生监督检测中心。

“我们最简单地看,疾控中心成立不足一年,就发生了‘非典’。”胡永华强调说。与胡相关的事实是,中国疾控中心主任李立明,是他现在位置的前任。2001年,李由北京大学公共卫生学院院长调至中国预防医学科学院,筹建中国疾控中心,一年多后,中国预防医学科学院演变为中国疾控中心。坐在北大公共卫生学院的小会议室里,胡永华说:“中国防疫体制,最重要的变化就发生在这几年里。”

“1949年后,传染病是当时中国卫生领域面临的最主要挑战,性病、结核病、血吸虫与痢疾是最大的麻烦。当时我们摹仿苏联疾病的防治模式。”胡永华说,在县及县以上机构建立了防疫站,这一体系由县而地区(市)、省。其间最重要的内容之一就是疫情报告制度,级级上报,最后到达卫生部防疫司。“变化发生在1996、1997年之间。标志是卫生部防疫司易名为疾病控制司;同时也成立了法监司。”对于这种变化,无论胡永华,还是接受采访的其他医学专家都坦陈:“这是因势而变。中国大规模急性传染病相应减少,而慢性病,如肿瘤、心血管病则在增多。由防疫而转向疾控,正是这一格局之下的调整。”

“卫生部的部门之变,省、地区(市)以及县的防疫站过去只对口防疫司,现在则要对口于疾控与法监两个司。相应变化在于,防疫站一部分分离出来成立卫生监督检测所,另一部分则合并吸纳妇幼保健站、健康教育与地方病防治等组成疾控中心。这一调整与中国疾控中心的筹建相适应。而中国疾控中心成立后,各省市疾控中心对口的管理部门,也由过去的卫生部,变为中国疾控中心。”胡永华说,“去年年初,中国疾控中心成立,管理系统开始转移。而这一年时间里,正是卫生部与疾控中心‘权力’交接之际。交接完毕之后,卫生部疾控司更主要职能将会是宏观政策制定方面,具体层面的工作由疾控中心管理。”

广泛而深入地调研过中外防疫体制变化的军事医学科学院情报所教授王松俊,给疾控中心的定义是,“以客观信息数据为中心,以科学技术为基础,为国家提供指导性计划”。正因为这一作用,在面对SARS的攻击里,疾控中心需要承担“最关键的职责”。在王的观察里,就世界范围而言,“上世纪40年代就已经开始了由防疫向疾控的转变。这种变化的技术基础是疫苗,特别是抗生素的出现”。

相对复杂的情况在于,世界卫生组织(WHO)1997年成立了新发传染病处,“这一背景是,WHO统计发现,近20年里,新发传染病有35种之多,其中多数是病毒性传染病。上世纪20年代一位诺贝尔生理医学奖得主就说,‘未来与人类争夺地球的是病毒’,人类对付细菌还有些办法,但对付病毒办法不多。这些新发传染病如艾滋病、O139、埃博拉出血热等等从哪里来,如何传染人类并不特别清楚。”王松俊解释说,“在中国,复杂的情况是,一方面从防疫开始向疾控转移,另一方面又需要面对仍然广泛存在而且尚未有效控制的肝炎,以及结核、性病这些重新流行的传染病,同时还要面对艾滋病这样全球性的流行病。在全球越来越一体化的时代里,中国也很难置身于世界传染病流行范围之外。”

正因为全球化的程度日益增高,研究者注意到WHO新发传染病处有意义的工作之一是,每周都有周报,放在WHO的网站上,供所有人阅读——“当然这里的数字都是基于各国统计报告的数字”。比较而言,胡永华坦言,“我们最初设计的防疫体系,疫情上报是非常重要的一环,但信息是否公开,并没有任何规定。”

细致考察过中国各防疫站疫情报告系统的王松俊综合自己的观察,“在中国,甲类传染病下面肯定会迅速报上来的。因为这类传染病严重,下面控制不了,必然会选择上报。所以基本上可以信任这一类传染病的数据。但丙类传染病,下面自己能控制的,就未必那么认真了”。更真实的中国基层现实是,今年年初刚调离中国疾控中心的杨功焕介绍说:“防疫站过去业务最强的做流行病,而现在业务强的搞创收,经费不足。做数据收集的,本身也可能存在着能力问题。”

在这个转型时期,多重困境都需要时间加以解决。胡永华分析说:“如果按正常节奏走,估计三五年左右,相信他们可以理顺这一体制。”但是,很不幸的事实在于,中国疾控中心成立不足一年,相对脆弱时刻,就面对了SARS。

惯性与应对困境

离开中国疾控中心之前,杨功焕是疾病监测系统的负责人。对中国疾控中心的这一系统运转,卫生部每年拨8万元的经费,“不过,两年前,这一经费就被停了”。杨功焕告诉记者,分析这“停了经费”的客观原因之一,是机构正处于改革过程中。不过,杨说,“我们还是坚持了两年,这其中因为我有自己的课题经费,所以可以支持一部分。”但系统运作,在去年12月31日终于真正停了下来。杨也因此自己要求调至中国医学科学研究院基础医学研究所。

接受记者采访时的杨功焕,态度足够从容客观,她分析传染病,“关键是预防,但是预防做得好,传染病减少,在财政层面可能又不被重视了。经费不充分保证,预防必然会慢慢减弱,如此积累,当然存在着爆发的可能。这至少不是一个良性的循环。”对于她的疾病监测系统的被停,“我们不能说这个系统,包括传染病报告系统存在,就一定能够发现SARS,但从结构上看,至少有一个系统在那里。”

更令杨功焕觉得缺憾的地方在于,“对SARS,至今没有流行病学的专业报告出来。”杨解释说,对于如SARS这种原因未明的传染病,必须临床、病因学(病原寻找)与流行病学研究三者相结合,“而流行病学研究,则是对数据进行分析,什么是输入性病例,继发性病例又如何,第二代第三化变异情况如何,这样可以描绘SARS的流行图谱,揭示其流行趋势,也可以对我们的防治效果做出评估。”在杨功焕看来,流行病学研究,“至少在广东开始流行时,我们就应当介入,提供相关报告”。

不过,相关专业人士回顾那一时期——病源寻找与确认,成为当时的核心内容。

4月12日,本刊记者在广州参加了一个小型的“广州地区非典型肺炎病原学进展发布会”,在这个发布会上,钟南山院士曾强调“这个病(SARS)是人类的病,不是某一个国家的病,因为传染病无国界,我们需要人类共同协作。”同时他并不认为病原为衣原体的结论。本刊记者后来约请钟南山进行更深入访谈,但两天时间都因他奔波于广东各地会诊SARS病人而没有时间接受采访。

本刊记者最希望向钟南山求解的问题之一,是衣原体与冠状病毒之争。理由很简单——本刊在组织第一期“非典”报道时,新华社已播发军事医学科学院研究员祝庆余与秦鄂德领导的研究小组已经发现冠状病毒为病原(这也是本刊记者采访的内容之一),而早在2月18日,中国疾控中心发布的新闻则称,“衣原体为病原”。我们注意到当时以钟南山为代表的广州医学界即提出异议。其间差别、原因究竟何在?显然,这一问题稍后即无须过分讨论,世界卫生组织随后也宣布冠状病毒为“非典”的病原。

对于中国疾控中心的研究,胡永华认为:“科学家相信自己的发现,即使他的发现被认为是错误的,也无可厚非。”胡的这一分析,在另外的专业人士看来,只是问题的一个方面。但更值得注意的事实在于,为什么证据不足够充分的衣原体结论会那么迅速被宣布?对此的解释之一是,“找到了病原,在相当程度上可以起到稳定人心的作用”。这位专业人士按SARS事件进展的过程来分析,“从宣布找到病原体,到后来4月初卫生部方面宣布‘有效控制’,多少是在刻意显示一种乐观氛围。只不过事实无法让人乐观。”有意思的是,这种“乐观”选择,被这位专业人士称为“中国惯性”。

王松俊在他的调查中所观察到的事实是,下面能控制的,就未必会认真上报数据了。这种惯性,对比于SARS,“当其传染性超出中国一国之边界,超出我们的控制之外,在体制上,我们与世界不接轨的积弊,很快就显现出应对困境。被动局面也因此而产生”。

条块分割与结构之弊

无论在接受中央电视台采访,还是接受其他媒体采访,钟南山一直坦荡称,“这个病(SARS)是人类的病”。这一说法的事实基础是钟希望与香港同行共同寻找病原体,在“面对面”那档节目里,钟叙述说:“我们刚开始与香港同行合作时,似乎是不合法的,还有人认为我们出卖国家机密。可是我们与香港同行合作有什么错?再说香港也是中国的一部分。”

在我们的卫生防疫体系里,胡永华说,“信息是否公开,并没有任何规定”。不过,更多专业人士接受采访时称,“甲类传染病,在中国是属保密内容”。按这一现实,钟被指责,似乎并不“委屈”。相对麻烦的地方在于,4月20日,卫生部常务副部长高强在解释北京的数据为什么高出很多时说,“北京地区二级以上的医院有175家,其中,北京市的市、区、县属医院131家,卫生部、教育部所属医院14家,军队、武警所属医院16家,各行各业所属医院14家。这些医院彼此之间缺乏有效联系,信息互不沟通,资源不能整合。而目前收治的病人分散在70多家医院里,北京市没有全面准确的统计。”在这种情况下,“国务院4月15日向北京市派出督察组,我是组长,朱庆生先生是副组长。同北京市政府和中央有关部门一起,一家一家医院进行核对,一个一个患者进行登记,经过一周的紧张工作,认真统计,(终于)查清了北京地区所有医院收治的病例,包括外地来京就医的患者。”

比一个机构运作更麻烦的地方是,整个结构的“条块分割”。

行政学专家杜刚建描述中国行政体制的一般运作:“在中国的行政结构里,一般而言,更偏重于中央各部委。惯例是,各省市出了什么问题,按相应对口的部门逐级上报。以SARS为例,广东下面各地市会报到省疾控中心或卫生厅,省疾控中心或卫生厅就报到中国疾控中心或者卫生部,当然也会报到省政府,但作为块的地方政府,会等着上面拿主意。SARS就等着卫生部拿主意了。这时候,如果卫生部自己掂量一下,就像我们所看到的那样,他们自己来平衡报不报、报多少,取一个乐观态度,麻烦就来了。另外,上面的这种平衡选择,很自然会刺激下面,结果层层掂量层层平衡,当然就可能瞒报谎报。这种模式,在一般情况下,不会出现什么特别的麻烦,但面对SARS这种的传染病,如果上面犹豫或者判断出了偏差,问题就大了。事实上更能准确判断形势与正确做出决策的是下面,是‘块’,但他们很多时候又无权决定。这样的结构,其他行业也完全一样。再比如学校是否可以停课,这是地方政府最清楚的事情,但同样也需要层层上报,最后教育部同意了,下面才可以停。”

张成福坦称:“政府职能分化,必然会导致分割。条块分割同样是有效管理的方式。分割并不可怕,可怕的是缺乏协调机制。”

由危机开始突破与创新

更健康的社会治理结构,杜刚建认为,条块之间,块更有权力,“而这样的分权制变化,需要更长的时间才可能完成。在目前情形下,更具选择性的方案是建立危机管理系统。”有意思的是,在记者约定杜刚建采访的当晚,新闻播发了全国防治非典型肺炎指挥部成立的消息。学者的构想,已经非常迅速地变成了政府的选择。对危机的定义,杜刚建说:“涉及公众性财产、生命安全;形成区域性;突发性;高度威胁性——威胁到地域基本价值,如稳定与发展。”按这样的定义,“不仅仅是SARS,还有地震、洪水等等,都可归入此类。而此次‘指挥部’的成立,可以用它来真正协调各部门工作。所有的危机,都是‘跨部门’的,只有建立这样的管理系统,才能高效回应危机。”

张成福同样将全国防治非典型肺炎指挥部的成立认为“是一个标志性”事件。对于危机管理而言,张称,“最重要的内容之一,就是沟通机制。与公众的沟通,政府内部的沟通。”从4月20日卫生部常务副部长高强的新闻发布会开始,“公众的知情权开始得到满足。只有信息公开,建立良好的沟通,才能提供有效的社会慰藉,并且防止谣言。”

SARS事件使人民的生命权、健康权与知情权高度融为一体,“而这些权利,恰恰是基本的人权”。杜刚建说,“过去我们讨论电子政务,信息公开。但在操作过程中,最麻烦的地方在于,什么信息可以公开,什么不可以。而这次事件,可以为过去的讨论提供一种新思路。”

参与“公共卫生事件应急条例”讨论的胡永华透露说,在这一条例的讨论稿里,对报告制度有具体规定,瞒报、缓报、谎报都有处理;同时国家还建立突发事件信息发布制度,要求是及时、准确、全面。而对未按条例履行者,讨论稿“初稿措词十分严厉,对政府的正职负责人撤职、降职处分。不过后来经过讨论,如果正职事发期间不在现场,这样的处理就可能有失公允了。所以改为‘主要负责人’。”

在与记者讨论SARS事件对现实与未来中国带来的影响时,张成福十分感叹:“十多年来,我一直倡导的是‘责任政府’。权力与责任、权力与义务要平衡,这是天经地义的道理。对官员而言,他必须承担,第一、政治责任,要对人民负责;第二、行政责任;第三、法律责任;第四、道义责任,官员在道德层面要做示范作用。”由此而观此次的政治问责制的采用,张称,“这是了不起的进步。”

政治责任制度,杜刚建说,“在宪法与组织法里都有,但过去很少启动。这次由执政党启动,作为一种开始,未来会逐渐演化出人民代表、政协委员提出罢免案,这个时候,政治问责制就算完善了”。

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