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公用事业:市场化元年

2003-03-03 17:27 作者:李三 邹剑宇
1月7日,建设部部长汪光焘给2003年全国建设工作会议来了这样一段开场白:“今年,中国将全面开放市政公用市场,允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设,各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。”这番话的出处是建设部在2002年12月27日下发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,该文件在2003年1月2日挂到了建设部自己的网站上。

对环境水处理是威望迪公司的强项

1月7日,建设部部长汪光焘给2003年全国建设工作会议来了这样一段开场白:“今年,中国将全面开放市政公用市场,允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设,各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。”这番话的出处是建设部在2002年12月27日下发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,该文件在2003年1月2日挂到了建设部自己的网站上。

在建设部发文之前,国家经贸委、工商总局、外汇管理局和财政部2002年11月8日发布《利用外资改组国有企业暂行规定》,为外资进入国有企业正了名。同时中国证监委、财政部和国家经贸委也下发了《向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》,给出的是外资通过证券市场进入国有企业的具体方法。

根据规划,今后与百姓生活息息相关的自来水、燃气、供热、污水和垃圾处理等市政公用行业将建立特许经营制度,由政府授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行特许经营。市政公用设施的建设将公开向社会招标选择投资主体。联系到前不久国家电力公司分拆,中国城市公用事业由政府推动下全面开始市场化。

公用事业的市场化就是在保障市民利益的前提下,政府能从存量资产置换出资金,市场化机构也能得到合理的利润,而且公用事业运转得更有效率。

在热成为商品之前

在对市政公用设施的诸项改革中,其中与寒冷的冬天直接有关系的就是供热。有人把这个行业称为计划经济的最后一块坚冰。

其实在建设部“破冰改革”实施以前,一些工作已经在开始进行试点,其中有一个项目就是:让热成为商品。既然热成为商品,就必须有一个衡量这个商品的标准和适合市场需求的价格。

多年来,取暖费一直是按照一种福利形式由单位替代上缴,随着个人购买商品住宅面积的增加,很多居民要自掏腰包承担一部分冬季取暖费,于是人们开始算计这项必须的支出是不是物有所值。既然热已经成为商品,那么取暖费计量和费用标准应该如何确定?什么是市场能够接受的价格?目前由热电厂垄断的行业是否还应该继续存在?

本刊记者专访了德国费特拉能源公司在中国的首席代表辛坦,从1998年起从事热计量器械在中国市场的推广和销售,他的切身感受或许是有代表性的体会——从市政公用行业市场化的意义上说,他已经吃过“第一只螃蟹”了。

问:作为德国费特拉能源公司的代表,您在中国推广热计量器械进展顺利吗?

答:目前德国费特拉能源公司主要是在天津地区开展热计量试点,还处于推广阶段,做生意还谈不上。费特拉在世界29个国家热能市场上取得了成功,但中国热能市场还有特殊的地方。

问:建设部已经决定在热力市场引进开放的竞争机制,政府垄断经营即将打破,你们如何看待这个好消息?

答:大把的机会首先是热力公司的,虽然建设部在高喊要引入竞争打破垄断,但很长一段时间以来,真正赚钱的只有热力公司或者说热电厂。建设部今年的新规定能够立竿见影吗?但愿它能够行之有效。

问:取暖费是城市居民比较大的一项季节性支出,也是热力市场重要的赢利源之一,但习惯说法却是需要“政府补贴”,和公共交通等公用设施一样,统统是亏损运营。

答:热力公司和热电厂理论上应当是赚钱的,例如供暖费是按照建筑面积收取的,阳台不能算取暖面积,但照样要交纳取暖费。另外,热电厂在许多方面还有很大的赢利空间可以利用,比如,暖冬出现、建筑结构的不断改进等等。但中国内地取暖费的标准是单一的,垄断价格。有一个现象很说明问题,虽然热电厂抱怨效益不好,但一旦有新社区开工,热电厂总是用尽所有能力来争取,原因很简单,一旦拿到社区的供暖权,取暖基金就等于到账了。按照地方规定,每平方米个人交纳50元、单位交纳50元,按照一套房子100平方米计算,热电厂可以得到10000元,一个社区建筑面积动辄几十万平方米,热电厂仅这一项就可以得到上千万资金,这是一笔多大的进项!在全世界,我从没见过热电公司修建高尔夫球场的事情,但在中国就有。热电公司的老总们大多乘坐高档豪华轿车,虽然他们整天喊效益不好。

问:既然供热的利润很高,市场也在逐步开放,为什么国外公司不投资?

答:国外公司不是不想进入,而是很难进入,一个真正的竞争环境还没有形成,在这样的市场背景下,外国公司的产品再好,也没有办法与垄断抗衡。热力公司上面是地方政府的保护伞,热能市场关系到很多方面,比如地产商、地方政府、居民等等。目前情况是热能的制造和销售仍然掌握在一个部门手里,热能需求者还没有办法和能力选择提供者,例如提供热能的管道、热力公司等。

问:您认为长期以来中国供热行业的垄断表现在什么方面?

答:中国现行的是两级热价制,一级是大型热源厂卖给热力公司的热价,表现形式为热量价格;一级是热力公司卖给热用户的热价,表现形式为每平方米多少钱,其中公建与民建的热价还不一样。供热价格的定价方式是由供热体制决定的,现行供热体制的基本特征之一就是垄断,而且是大型热源厂和热力公司两级垄断。在供热所形成的自然垄断情况下,价格不是由市场决定,而是国家定价或国家管制价格,以防止垄断者滥用垄断所带来的“权力”。

问:那么,国家定价起到了防止垄断者滥用“权力”的作用吗?

答:很遗憾,即便如此,供热自然垄断条件下的国家定价或国家价格管制,还是不可避免地会出现消费者利益受损和效率损失。在垄断的条件下,由于没有竞争,成本不是在不断下降,而是在不断上升。垄断企业上报给政府的成本资料是低效成本,甚至是虚报的成本,由于信息和知识的不对称及没有竞争,政府官员很难找到供热垄断企业的合理成本线,因此,政府定的供热价格是与低效成本线相对应的,供热价格很可能是建立在落后供热企业的成本外加虚报成本之上。只有在充分竞争的市场条件下,这个问题才有望解决。竞争将迫使企业从提高技术水平和提高效率入手,不断使成本合理化,最终达到降低成本和降低价格的目的,以便在市场上生存下去。

问:中国目前热力市场有多大规模?以您了解的情况看,这其中不合理成分的收费到底有多大资金量?

答:到2001年底为止,全国有22亿平方米的集中采暖面积,这是一个看得见的市场规模。我们来估算一下最终热用户的采暖价格中不合理成分有多大。天津市政府为了减轻取暖费暗补变明补的财政负担,曾经把取暖费从18.5元/平方米降至15.4元/平方米,每平方米降低了3.1元。天津市热价下调后,不仅没有出现企业不供热的情况,而且供热企业仍是不遗余力地抢新建小区的供热权。由此可见,天津市调低价格后,仍然没有触到供热企业的“合理成本线”,就是说还有潜力可挖。有专家提供了这样一组数据,2001年北京热电厂的热价的由12元/GJ提高到27元/GJ,向北京市的节能住宅供热。在不加运行成本的情况下,热价仅需6.67元/平方米,附加热力公司的运营成本后,热力公司向用户收取的取暖费高达24元/平方米,煤改气后,住宅供暖费又有提高。

问:世界上有哪些好办法可以解决目前中国供热行业的问题?

答:通过改革福利制度,改革国有、国营制度,公用行业政府垄断的因素将不复存在。
世界上先进国家已基本上实现了供热反垄断,通过对管网管理权的招投标,引入竞争机制,管网所带来的自然垄断的低效也大大下降。它们的做法是:引入私人资本,国家资本逐步退出大型热源厂和管网;引入竞争机制,大型热源厂和管网建设及运营实行招投标。对中标者实行特许经营权制度。热量价格通过竞招标后,在特许经营权协议中以“热价公式”的形式确定下来,这样,不仅热价降下来了,而且增加了热价的透明度和可预见性。

问:供热市场化将给用户带来哪些变化?

答:在特许经营权期间(通常为20年),供热企业不可能像过去那样在供热价格和供热质量上作文章,因为这些都在合同中写明了。因此,市场要素逼得供热企业加强管理、降低成本,以求利润最大化。特别值得指出的是,公用事业市场化程度高的国家在供热体制上只存在一级垄断,而不是两级垄断。居民小区一级的供热企业为小区的集体企业,由小区对其供热企业自主进行管理,这一级企业向用户收费是真正意义上的明码标价,从热源厂买热后加上自己的运营成本及其他费用,就构成了总的供暖费。这一级供热企业的供热成本是透明的,无须国家来给这一级定一个“热价”,只需将总费用分摊到用户头上即可,供暖费是在小区业主的监管之下产生的价格,公平、透明,因而基本上是合理的。

凌庄自来水厂:为什么折旧金 都用不完?

天津凌庄自来水厂1963年开始建设,总共3期工程,设计供水能力是50万吨/日。1997年,威望迪水务公司与天津市政府签定了20年特许协议成立合作公司,威望迪共投入现金2000万美元占合作公司55%股份,其中1800万美元用在维修、更换该水厂已经开始漏水的13公里源水管道,另外200万美元用在厂区更换设备。天津市市自来水公司以实物作价950万美元占45%股份,合作期从1997年7月1日到2017年6月30日,特许期结束后水厂将无偿转交给天津市政府。

目前天津市日用水量100万吨左右。凌庄水厂占1/3份额,天津另外两个自来水厂供应2/3:引滦入津配套的新开河水厂,设计日供水100万吨;芥园水厂设计日供水50万吨。

记者采访了合作公司副总经理、外方代表刘昌兴。

问:现在凌庄水厂的生产状况如何?


答:天津市政府公布的数据显示是我们厂水处理的药耗最低,水质最好。

问:效益怎么样?

答:这个项目开始于90年代中期,当时规定给威望迪固定回报,比银行贷款利率13%高一点。1997年年底正值亚洲金融危机,威望迪的2000万美元分三期在一年内投资完成,风险也很大。后来国家有文件不允许固定回报,我们也按照当时预期值修订成一个市场化比例。

经营得好能挣得更多,经营不善威望迪的收益将比预期值低。合作5年多以来,我们从设备折旧金中节省出3500多万元人民币,可以建设一个25万吨的沉淀系统;过几年我们再节省出3000万,就可以把25万吨的过滤系统也建设出来。而国内绝大部分水厂运行几年都要再申请一笔资金更新维护,我们按照现在这个机制,合同期结束可以还给中方一个现代化的日生产75万吨水厂及届时折旧金余额按股份分配的部分。

问:就是说水厂现在的年收益率有可能超过了15%?

答:是的,我们不动用经营的利润就可以维护、更新和扩大生产,光折旧都用不完,可见这个行业挖潜余地有多大!大家都看见外商赚了钱(记者注:按年收益15%粗略计算,不扣除融资成本,威望迪最终能拿到6000万美元),其实只是靠先进技术和管理经验,政府付出的成本降低一些。

问:你们裁过员工吗?

答:合同规定,三年之内不得无故解雇员工。1997年员工人数是380人,现在310人,人员减少都是退休、病故或者跳槽等自然减员。合作公司除外方代表外没有新聘人员,惟一刚刚补充了一个财务人员,将在2003年春节以后上班。

据了解,目前凌庄水厂供给天津市自来水管网的水价是每吨0.7元,生产成本是在每吨0.2~0.3元。目前芥园水厂正在跟一家公司合作,结算价格尚不清楚。新开河水厂目前还是天津市自来水公司的生产车间,跟管网之间没有结。而凌庄水厂节省下来的3500万元折旧金的投资计划目前还有待合资公司董事会批准,这个计划对凌庄水厂是好事,但对比下来,对仍在国营体制内,还在申请政府拨款的水厂来说,就不是一个好消息了。

再说说体制

“想参与公用事业的公司很多,它们后面也有资金。建设部允许它们进来,地方政府欢迎它们,但是各地方的中层却可能形成阻力。他们是原有体制的既得利益者和维护者。”中国市政工程华北设计研究院副院长贾旭原说,该院设计了全国60%的市政污水处理工程,记者就污水处理行业市场化采访了贾旭原。

问:仅就污水处理行业来说,它的建设和运营开放发生了哪些变化?

答:中国真正开始污水处理工程是在70年代末80年代初,1983年建成的天津市纪庄子污水处理厂,每天处理污水26万吨,全部国内资金和国产设备,是全国最大的城市污水处理厂。1983年开始,我国开始引进国外贷款,也带来了先进设备和污水厂管理技术。1995年后世界银行、亚洲开发银行和日本协理基金的资金,及我国政府通过发放国债筹集的资金也投入到了这里。

最近两三年,像BOT这样的商业操作模式在供水项目上开始实施,但大部分污水处理还没有达到标准。过去政府的管理体制有弊病,只注重建设不注重管理,市长只负责建设污水厂,怎么运转却不负责。所以从设计、技术、设备都是越省钱越好,运转费用却不考虑。比如说一个BOT项目有20年合同期,不但带来了国外资金,也带来了民间资金,投资方考虑的就不是一次性投资多高的问题,而是20年的运转问题。

1999年中国污水处理真正的大BOT项目开始出现,代表性的比如说三湖(太湖、巢湖、滇池)、三河(辽河、海河、淮河)治理。作为BOT同时出现了很多专业BOT公司,天津的创业环保、上海的友联、北京首创、安徽国祯。两年左右时间,基本上小有气候,政府和官员基本上概念转换过来了。

同时BOT也在深化。过去从资金筹措、建设到运营到移交,最大的薄弱是在运营上面。所以现在出现OT和TOT这样的形式,对已建成项目进行市场化改造。

问:据说现在的市政行业,也包括污水处理厂都处于亏本运营状态?

答:比如说同样一个10万吨污水处理厂,有人运营一年需要政府投入2000万元,有人只要500万元,差别太大。这样就有可能造成这样的情况:一是说政府投入不够(全国95%的情况都是这样的),处理厂就把污水直接往河海里排放;二是国家拨款如果够了,处理厂也不会太节省,因为政府评价时,看今年拨款2000万元却只用了1800万元,明年就拨款1800万元。所以处理厂肯定要亏,只有亏,第二年才可能拿到更多拨款。

问:那这些厂子愿意把产权和运营权市场化吗?

答:现在碰到很多阻力。地方作为市长,作为建委主任,特别希望把处理厂市场化。但是到市政管理处,就不愿意了,污水处理厂也不会提供真实内容。这就是体制问题。

BOT是政府跟企业签订合同,企业不敢擅自停运,停运就罚款。但政府也必须因此把合同费给足,而不像过去一样可能有30%的污水处理费扣留下来。原来政府行为没有制约,污水处理厂说停就停。所以实施BOT,对地方政府来说,它也许是多掏钱了的。对市民来说,由市场化公司来运营更好,也更安全。而且现在BOT公司还在刚刚出模型的阶段,真正的细部还没出来。还停留在搞资本、争项目,说白了还主要是给股市上出业绩。

问:公用行业市场化会影响市民利益吗?

答:我们现在研讨怎么运营,既不能让运营公司赔钱,又不能把它做成一个暴利行业。

首先是要污水处理厂满足环保需求。过去政府管理,其实它满足不了需求。按照国家政策,全国都在建污水处理厂,但是建好了,运行不运行就是另外一回事。调出资料看全国的污水处理厂,你看有哪个厂是一年365天都在正常运转的?没有!就是受到资金约束。钱不够它就停止运营,不管污染不污染。但是公司行为就不允许,拿到特许授权的前提是它必须治理污水。但是目前看,很可能出现暴利和亏损并存的局面。比如说污水厂委托运营,由于还是很强烈的政府行为,这种委托可能就是没有竞争的。结果在谈经营回报的时候,委托公司的利润率就可能高达15%。达不到回报怎么办?政府提高合同里的运营费。

问:您觉得污水处理的利润率多少合适呢?

答:4%左右是合适的,并且包含经营风险。

问:那有多少污水处理厂属于BOT?

答:目前污水处理的主体投资方还是政府,新建项目实施BOT的比例没有统计过,感觉上还不到10%。而且BOT公司只买污水处理厂,不买管网。因为排污涉及单位更多,很多都是国营企业的,污水处理公司根本解决不了。

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