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石首移民款下的制度陷阱

2002-12-30 17:00 作者:朱文轶 2002年第2期
因为媒体的关注和介入,越来越多的人开始注意石首,与其相关联的是近千万下落不清、悬而未决的移民款和一座无人问津的豆腐渣工程。尽管石首市委已经火线成立了专门落实这一问题的”整改办”,然而在记者采访中,当地村民对地方政府似乎已经没有了过多的信心和耐性,他们的说法是,”一直往上告”。

因为媒体的关注和介入,越来越多的人开始注意石首,与其相关联的是近千万下落不清、悬而未决的移民款和一座无人问津的豆腐渣工程。尽管石首市委已经火线成立了专门落实这一问题的”整改办”,然而在记者采访中,当地村民对地方政府似乎已经没有了过多的信心和耐性,他们的说法是,”一直往上告”。

“告状”显然不是一种制度化调整关系的解决方式。如果没有一种有效的制度保障,“移民款”仅仅是类似问题的一个开始

“我们压根没见着一分钱”

记者在石首市的一条大街上看到政府的一个公告板上用剪影纸贴成的标语:“重大事务公开,欢迎群众监督”,通告板刊登时间是1999年11月,离此次事发已经有两年多时间。碰巧,这一次“石首问题”的最终症结实际上又全集中在“公开与否”上,只不过较为严重的是,这次一些官员拿近千万的“救命款”开了玩笑。

调关镇的群众对党的信任溢于言表。记者在连心垸寻找采访对象时,几乎是十几个村民同时把连心垸的前村支部书记刘信光推到记者面前。“他是老党员”,记者至少反复五次听到了这样语气慎重的介绍。

据刘信光介绍,调关镇村民是在一个月前上省里告状才知道按国家移民建镇政策规定每户应该有15000元的补贴,而在黄陵山村移民建镇点1999年4月破土动工到豆腐渣工程露馅近三年时间里,村民没有看到任何“移民补贴”的相关文件。据称,一阵子村里普遍流行的见面语是:“听说上面拨了几百万给我们”,“可从头至尾我们压根没见着一分钱”。

可能是处于高危时期的原因,直接负责此事的石首市移民建镇办公室主任李贻鉴不愿意对此多说一句,对记者的推辞是“正在市里办事,不方便交流”。

没有文件的常规公开和政府的合理解释,分配到户的移民款数目一直是流传在群众口中的字谜。群众想要透明,一些官员却要隐蔽,在缺乏有效的制度和规则保障下,关于“黄陵山村豆腐渣”东窗事发的传闻在调关镇有两种不同的版本。

一种说法是,在400多户搬迁村民中,有一户村民的儿子在京里做了官,事情就给抖了出来。另一个版本中有一个关键性的人物:王秉华。在黄陵山村工程后期,因为多数房子的地基框架悬空裸露,“这块豆腐”显得过于触目,调关镇为了避免民怨,将空地基全部填土。这一修缮“豆腐渣工程”的承包人选成了许多人眼红争抢的对象。这时候一个叫王秉华的村民站出来,要求无条件成为这一工程的承包者。据连心垸村民李一松说,王秉华是村里的助理会计,因此对工程的资金走款、料价、包工费心里有数。由于镇政府一开始拒不妥协,王秉华的强硬迅速上升为要挟,他表示,如果这一工程不能理所当然地交给他,他会把事情捅光,“到时候谁都不会好过”。记者几次试图联系采访这一关键性人物,却均遭到拒绝。

让调关镇领导始料不及的是,王秉华这一闹和他们的最终妥协却以一种极为特别的方式启动了整个“石首事件”的源头。一直在暗地揣度移民款数目和去处的调关镇百姓开始意识到,原本应该是移民款主人的自己竟整个被蒙在鼓里,用李一松的话说,“我们要讨个说法”。

1月5日黄昏,当记者赶到位于石调公路一侧的黄陵山村移民建镇点时,见到一个用来安置移民的村落新居看上去竟像临时搭建尚未完工的摄影棚。已经有村民在沙浆剥落的墙上涂鸦:“豆腐渣工程”,“豆腐渣干部”。

“钱多少我们不知道没关系,哪怕你真少花钱在房子上都没关系,可造出来的房子也要能住人呀!”说这句话时候,刘信光这个老支书拍起了桌子。

去年年底,因为村民没有在镇里讨到合理的说法,七八个村民自发筹钱去省里告状,“没个说法,我们要一直往上告!”

官与民的两本账

一位石首官员向记者透露,移民款下拨的方式是由市到镇、由镇到村,各级别的行政主体之间有相对支配使用的自主权,而对自主权的相应监督却是一纸空文。这就使下拨到各级的款究竟怎么被使用永远捂在被窝里。

几乎没有任何可供查据的账目走单,也无法落实实际拨款的总目。

家住鳊鱼堤的杨汉林给记者看了村委会下发的《关于移民建镇房屋资金缴款通知书》:“一间平房建房用资1.52万元,除国家补贴1万元外,其余扩建资金5200元,要求你在2000年9月15日以前交清,如不按时交款,在9月15号后,房屋由村民委员会、移民建镇办公室强行拍卖。”

这一张发到每户村民家中的缴款单可能是惟一可看见的来自政府的账本。

因为王秉华这根导火索而开始注意切身利益的村民们心底里也在盘算另一本账,上面对账越保密,村民的这笔账算得越细。由于由上至下的信息渠道被堵塞,村民用了由下至上的推算法。李一松、杨汉林几个人以连心垸一个村为例用逆算法给记者算了三笔账。

李一松说,连心垸一共680多户人,而当时村委向上级上报申请补助款人口时报了900多户,这多出的300多户意味着村委从国家多领取了400多万移民款,这是第一笔;平房一套43.5平方米,按包工合同上每平方米152元造价算,每套房子在7000元左右,加上2000元的安装配套费,每户还剩5000多元,300多户平房就是150多万,这是第二笔;楼房一套83.5平方米,按合同上每平方米造价152元算,也只要1万多,每户应该还剩2000多元,加上每个楼房户补交的扩建资金,连心垸380多户楼房户上,村委超出实际所需款又有170多万,这是第三笔。

这三笔账加起来就是将近700万元,李一松的疑问可能代表了所有在盘算这笔账的调关镇群众的疑问,“这还只是我们一个村的钱。现在,我们看到的是那一堆根本没法住人的房子,就算房子真材实料,这些多出的钱到底上哪去了?”

上访还是发挥了作用。面对上级的压力和村民们日益激烈的情绪,镇委近日承诺退给每个平房户3000元。然而已经到达村民手里是1000元。对于另外的2000元,李一松说,镇委给他们的答复是,房子需要粉墙的时候会下发1000元,需要安装窗户和其他设施的时候再下发1000元。“这个,我们根本没法同意!”

这一分步骤退款方案,记者从镇委方面得到了确认。面对记者,代表镇政府发言的刘杰给出了镇委作出这一举措的理由:“快过年了,村民们忙着办年货,添置新物件,有的村民还会赌博打牌,如果我们把3000块一次性发给村民,很难保证他们把这些钱都花在修理房子上。我们这样做是出于替村民着想。”

然而这一“政府替百姓管账”的行政解释显然并没有为村民理解和接受。围绕移民款的各种猜测仍在持续。一个相当普遍的印象是:镇政府已经无力一次付清这笔款项。

石首市紧张对峙的政治空气中蕴含了这样的信息:由于在长期暗箱化操作状态下官民之间日积月累的磨擦和冲突,在这里,镇委和民众的理解已经出现了严重的抵牾。

对此,政治学和法理学专家梁木生教授在接受记者采访时说:“对移民款这类款项的专款专用,必须建立在一套行之有效的保障机制上。国际上通行的专款制度是行政部门负责拨款,立法部门控制款项的具体走向,包括款项的多少分配以及以后这些款项使用的跟踪监督,而且这体制配备了一套与之相辅的量化标准。这样,专款使用的具体情况就可以相当透明地被老百姓观察和监督。而我们的问题是行政拨款、行政使用,这意味着使用款项和监督款项的是同一个主体,用钱的问题上缺少了外在的监督,监守自盗的发生以及官民对峙局面的出现就不难想象了。”

2001年初,国务院三峡工程建设委员会副主任、办公室主任郭树言在中外记者招待会上发言,国家审计署对三峡移民资金使用情况的审计结果表明,截止2000年底,共有4.73亿元移民资金被非法挪用。在重庆市针对三峡移民款屡出漏洞而召开的工作会议上,重庆市委副书记甘宇平指出,移民款使用要建立“事前、事中、事后”三层监督网络,这个网络也可以描述成老百姓事前的知情权、事中的监督权和事后的表达权。

“法律的权威是建立在人民可以控制政府的行为上的,因此,制度的关键是要有可靠的法律保证来落实。”梁木生指出了存在于移民款制度中的陷阱,”要不然再多的经验都是治标不治本。”

制度陷阱里的信任危机

记者在连心垸采访时,碰巧遇上了市委派来了解民情的干部金松庭。据称自从1月2日湖北省省长张国光亲自到村子里来视察后,市里方方面面的官员三天两头往下面跑。

金松庭显得有点面色憔悴,他向记者抱怨,“你是外地人,村民愿意和你讲,和我们,他们反而没什么话了”。

村民对市委官员的冷淡,除了因为那笔背着老百姓去向不明的“移民款”,另一方面的原因可能是,尽管石首市副市长周晓清最近几次在公开场合表示对这一事件的相关责任人,市里将严加查处,但到记者发稿为止,依然没有任何一个官员出来表示对“移民款”承担责任。

对市里围绕“移民款”成立的工作、检查、整顿三套班子的整改活动,村民已经没有过多的信心和耐性。如果见不到像样的答复和房子,李一松说,“假如我们村委仍然逼我们交款,又不退款,我们会集体躺到大堤上去抗议”,“我们会往上告”。

当时去省里告状的六个村民,遭到了接踵而至的报复。自费出资200元到省里告状的村民张朝华,刚从武汉回到调关,就接到村里让他上交一万元“车税”的通知。而事实上,据村民们介绍,张的车是按规定不需要交纳任何费用的工程性车辆。在反复交涉下,这件事仍然以张向村里交纳了3000元“车税”而结束。

担任告状的六个人组长的李卫兴家门口被人贴了条子。

1月2日,张国光省长刚刚离开调关。因为群众意见过于强烈而暂时停职的连心垸村长罗吉松听到有人在省长面前告了他的状,立马跑到村头大骂,“老子红道、黑道都有人!”当事人说,“他(罗)一只脚踏在四组村民陈水清家门口的割肉铡上,嗓门很大,许多人听到了。”

在被媒体形容为“一座空城”的移民点,记者见到了2001年2月18日第一个也是到目前为止惟一一个入住这座危房的70岁老人,王秉严。已经多次面对媒体的王秉严见到记者依旧显得异常激动,他顺手从家里的墙上抠下一块石灰粉,碾碎在手心里,给记者看:“有句话我一直没对来的那些记者说,我们是灾民,我几次想把这粉末寄给三年前来我们这里视察的温家宝副总理。只是担心他没法收到。”

“我们不知道他们能不能相信。”这是记者在调关听到的一致忧虑。

移民款案

1999年初,重庆丰都县查获黄发祥侵吞三峡移民资金大案。黄发祥在任丰都县国土局局长期间,将占地移民安置费1100多万元、土地出让金140多万元及其他公款241万余元据为己有,还通过非法炒卖土地等手段谋取非法所得,总计达1600多万元,是迄今为止涉及三峡移民资金的最大经济案件。黄发祥已被重庆市第三中级人民法院一审判处死刑。原丰都县委书记高荣淼被开除党籍,已被依法免职的原丰都县县长李仁富被撤销县委副书记职务。

1999年底,重庆万州区检察院查办了该区移民局出纳员王素梅挪用移民资金136万元人民币案,王已被判无期徒刑。

2001年1月18日,广东清远市移民局所属清远穗远公司挪用资金670多万元投资澳门房地产及250万元移民资金下落不明等一案移交广东省纪委,广东省纪委责成清远市政府及有关部门,对清远穗远公司挪用的6000多万元资金组成工作组进行处理。

2001年1月关于广东乳源县扶贫办和人口迁移办挪用280万元扶贫资金和将扶贫款42万搞“账外账”问题,乳源县政府已审计要求拍卖汽车、追收个人补贴款和用县财政资金归垫,并撤销了主要负责人的职务。

2001年2月,原黄河水利委员会移民局行政处会计刘南华连环挪用移民款案一审判处刘南华有期徒刑10年。1995年1月,刘南华私自将80万元移民款借给与自己初次相识的郑州兴嘉织带有限公司经理贺国军。1997年6月和10月又先后擅自给无业人员宋中俊和屈少田开出30万元、50万元的现金支票。

2001年6月26日,湖北松滋市米积台镇移民办主任刘某因涉嫌贪污移民专款近4万元而被该市检察机关批准逮捕。刘某利用职务之便,采取虚报工作经费等手段,套取移民专款近4万元用于个人开支。

2001年6月,以涉嫌受贿罪被起诉的魏加胜被法院依法判处有期徒刑三年。按规定,移民站作为政府的职能机构,应无偿对库区村的群众服务,扶贫款亦应全部用于扶贫工程,担任山东省平邑县水利局移民站站长的魏加胜却巧立名目,向库区村按工程造价收取所谓的安装费,将安装费预先在扶贫款中扣除。处理账目时,仍然让库区村打出全额收据。有时安装费竟高达工程造价的25%,扣留的扶贫款则全部落入了移民站的“小金库”,1996年到2000年扣留的扶贫款达30余万元。

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