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兵马俑为谁赚钱

2002-11-08 14:49 作者:金焱 2002年第43期
陕西省政府1998年12月打造了资产12亿元的陕西旅游集团公司,“秦始皇兵马俑”被纳入这个跨行业、跨地区的产业链,准备上市。这个“划转”行为运行三四年后,在今年10月前后发生转折——“兵马俑”面临着从航空母舰中“分离出来”的命运。对此,秦始皇兵马俑博物馆员工更认同的说法是“重新回来”,回到陕西省文物局。

陕西是旅游城市,兵马俑更是亮点

陕西省政府1998年12月打造了资产12亿元的陕西旅游集团公司,“秦始皇兵马俑”被纳入这个跨行业、跨地区的产业链,准备上市。这个“划转”行为运行三四年后,在今年10月前后发生转折——“兵马俑”面临着从航空母舰中“分离出来”的命运。对此,秦始皇兵马俑博物馆员工更认同的说法是“重新回来”,回到陕西省文物局。

陕西省文物局官员把这个转折定性为:“兵马俑体制的重大变化。”专家则说,它意味着陕西省轰轰烈烈的文物旅游管理体制改革尝试在某种意义上已然失败

分离与回归

10月16日,对陕西旅游集团公司办公室副主任程建设和秦俑博物馆馆长吴永琪来说,都是不轻松的一天——程建设告诉记者,他们在忙于资产调研,其中包括秦始皇兵马俑博物馆的资产调研。

知情者说,“调研资产”是移交工作的组成部分,也是“兵马俑”体制变化的前奏,变化的前提是依据秦陵博物院的规划。秦陵博物院是秦俑博物馆的扩大,从资产、经营范围上都在扩大。

陕西省计委社会事业处赵处长解释规划时说,在秦始皇陵周围2平方公里,即秦始皇陵外城以内区域是“文物密集区”,很多文物散落在农民家及生活区里,文物安全压力很大。为实行整体保护,这一带将实行移民和企事业单位搬迁。这一项目也称为秦始皇陵遗址公园,有关人士说,它建成后将是中国的第一个遗址公园。

不过现在,这个规划还只是国家原则上同意立项,省内的可行性研究报告刚刚做完。

引起关注和震动的是:运作这一项目的“东家”变成了陕西省文物局,而项目重要部分秦兵马俑早在1998年12月的改革中被收归陕西旅游集团旗下,无论当时还是现在,集团与文物局的关系都互不隶属。

秦兵马俑、乾陵、法门寺、华清池、华山、秦始皇陵和汉阳陵……当时,这些赫赫有名的景点,齐刷刷地被一并收走;国际旅游接待量占全省接待总量一半的西安中国国际旅行社、陕西省中国旅行社、陕西海外旅游总公司及4家三星级以上宾馆饭店,全省最大的涉外旅游汽车公司、文物总店和文物复仿制公司也全部划拨过来,构成了旅游集团。有人形容说,政府一声令下,各城市的优良资产就统统被拿走了。

陕西省旅游局的工作人员直到现在甚至说不清他们与集团的关系。陕西旅游集团公司的牌子是:省政府直属国有独资公司、省政府授权投资机构和资本运营机构,“他们(集团)是个企业,却又是正厅级单位”;同时,公司的总经理也要由省委省政府直接任命。

如果有能说得上的关系,成立集团的最初设想应该算做一条。旅游局政策法规处赵正宁处长说,1998年全国的“集团”很红火,于是陕西省旅游局也想凑这个热闹,把省旅游局的直属企业搞成一个集团公司。一位不愿透露姓名的官员说,当时省里的“激进派”积极策划,省里高层领导也认为:要搞就搞得更大些,改革应该有更大的举措。仅有饭店、旅行社显然有缺项,于是以文化旅游资源为主体的陕西省内的文物资源也被放了进来。

知情人说兵马俑被“选中”的原因很简单,组建集团时省政府也拿不出钱来,兵马俑一年一个亿收益的诱惑力难以抗拒。随后,华清池、法门寺、乾陵几个文化景观也包括进来,“当时并不觉得有多大有多错,而恰恰文物体制不是省里能决定的。”赵正宁说。

资源的逐利和角力

在集团公司成立半年后,中国社会科学院环境与发展研究中心课题组负责人徐嵩龄来到西安,以其为样本,研究中国经济制度转型期的文物事业管理体制改革问题。“那时旅游集团的问题还没有完全爆发”,徐嵩龄10月17日回想起来说。

徐嵩龄调查了一个月的时间,在他印象中,那时旅游集团与省文物局之间的关系还“其乐融融”,过了一年左右,文物部门就开始反对了。国家文物局文物保护司的一位官员说,当年陕西省文物局“偷偷摸摸”与旅游集团签订了协议,“他们受当地政府领导,条块分割的结果是人权不在我们这里,决定他们命运的还是当地政府,他们也很难”。

钱只是关系破裂的一个诱因,另一个诱因是:权力之争。集团公司与秦兵马俑博物馆的矛盾上升为诸多矛盾之首。问题出在集团公司在经营管理方面并未理顺与文物系统的关系,尤其没有理顺与主要博物馆——秦兵马俑博物馆的关系。在集团中,秦兵马俑博物馆的文物品级最高,门票收入最高,也是秦兵马俑旅游股份有限公司中最大的资产拥有者,但专家说:“它在股份公司董事会中的地位没有得到恰当反映。”同样,文物系统在股份公司中的地位也未能得到恰当反映。

因此,集团公司实际上受到秦兵马俑博物馆的抵制。两者之间的契约关系形同虚设。这样的结果是,程建设抱怨说,在兵马俑上我们没有一分钱的支配权。集团公司一位不愿透露姓名的人说,我们也没给兵马俑投一分钱。

从这宗交易看来,兵马俑本身的品牌力量成了制约双方的砝码。陕西旅游集团负责人说,兵马俑是一个非常成熟的单位,改革使其在短时间内发生改变很难——显然,集团看中的是兵马俑的可利用价值:“我们当初把它作为集团的主打也是考虑它有那么大的资产,对整个集团、整个行业都有很大影响。”从另一方来说,兵马俑作为子公司能与集团对抗也是基于此理。程建设说,集团搞好多活动它都不参加,谁也不能把它怎么样。在总结“兵马俑上市”未果的症结时,程建设说,上市前要求公司的财务人员、资产等方面非常清楚,而兵马俑连起码的财务报表都报不上来;我们有统一部署时,他(指吴永琪)也是要不来就不来。

其实,就是没有兵马俑这一烫手山芋,集团公司也处境堪忧。这种不是通过真正市场运作成长起来的公司,在经营上也是漏洞百出,业内人士说:“光一门心思想政府给投钱,好项目自己干,烂项目别人干,没人愿意同它合作。”

靠“拉郎配”建成了这个跨地区跨行业的集团,结果是跨进去陷进去。双方的对立在“兵马俑上市”问题上达到高峰。

借鉴黄山旅游的模式,将门票经营权通过租赁等方式进入股份公司,然后上市融资是最初集团公司广为宣传的。但直到上市引起巨大争议,集团公司才意识到,他们犯了技术性的错误——门票不能上市,而这一点也成为秦俑博物馆的攻击利器。由国家计委牵头,文物局、旅游局、建设部、环保总局、林业局等八大部委有关人员组成了联合调研组。在陕西调研的内容一是经营权,特别是文物单位的经营权能否转让;二是这样的经营性单位能否上市。

调研结果至今还未产生。上市能否顺利进行,秦俑博物馆有举足轻重地作用。如今面对秦俑博物馆的“体制之变”,双方的角力似乎也到了一个终结点。

遗产的低级化生存

以自然文化遗产为研究方向的学者们告诉记者说,文物资源面临的问题在其它资源性质与文物类似的领域都先后出现过:“所谓的黄山模式是祸首,接着有‘兵马俑’改制、上市问题,又有‘水洗三孔’事件,文物资源面临的问题在中国具有普遍性,尤其在传统上是公益性的不能进行市场交换的资源领域。”

在国家旅游局计划与财物司张吉林处长看来,问题的关键在于“大家都把手伸得太长,画地为牢”。他指的大家包括所有进行功能化管理的中央部委。他说,“国家所有,究竟谁是所有权的代表者?”正是这一点不明确,才造成了现在的局面。

在徐嵩松看来,真正需要改革的是制度。“遗产产业仅是遗产事业的一个组成部分,而遗产旅游业更是遗产产业的一个组成部分,怎么能用旅游公司这个最小的部分与最大的部分划了等号呢?”更何况,徐嵩松说,文物天生是一种高品位的旅游资源,而中国的旅游业还处于一个较低的层次。

陕西旅游集团公司的“不合法”

如何使文物既得到保护,又得到有价值的利用是个牵涉到各方面的问题由徐嵩龄执笔的课题报告很尖锐,他认为陕西旅游集团最大的问题是:从体制到制度都“不合法”。现在,徐嵩龄觉得自己当时下的这个定论“还是轻了”——“法律是可能改的,它真正的痼疾在体制。”

徐嵩龄说,判断陕西旅游集团公司体制与制度“不合法”,依据首先在于资产组合。“集团公司吸收的文物资产包括国家级的、不能进行市场交易的且又具有很高经济经营价值的资产。它与集团公司的一般旅游资产(如饭店、车队等)相比,在资产性质、经营空间、经营方式、经营效益、经营风险等方面,都有很大不同。将这两类资产加以组合进行商业运作,违反《文物法》,另外,这也不是追求经营效益的最佳途径。”

事企分开一直是陕西旅游集团标榜的改革要点。徐嵩龄指出,以“两块牌子,一套班子”的方式实行事企分开,决不是真正意义上的事业部分与企业部分分开,这一做法只是强调了事业单位的企业性质,强调了企业性质的主导地位,强调了集团公司的主导地位。文物博物馆经营权是文物行政管理部门属下企业与事业的法定权利。将文博单位的经营权剥离出去,交由非文物部门属下的集团公司经营,这意味着,文博单位的经营权与国家文物行政管理部门的管理权受到侵犯。另外,“文博企、事业收入应当全部用于文物事业,不能挪作他用”的规定得不到保障。

谈到博物馆的问题时,徐嵩龄的观点是:参与集团公司运作的是全国重点文物保护单位,它们实际上受控于集团公司。这不仅严重影响着博物馆的独立的法人地位,而且已使博物馆这一事业单位事实上成为集团公司这一商业性企业的一部分。这种将“全国重点文物保护单位作其他用途”的做法,依法应“报国务院批准”,否则违反《文物法》。

集团公司的另一个弊端在于,它曾应允将政府承诺的营业税新增部分三年全额返还的资金与所得税新增部分5年返还的资金,建立文物保护、旅游开发专项资金。徐嵩龄说:第一,文物保护专项资金是“资金”,而不是“基金”;第二,它掌握在集团公司手中,这意味着“专项资金”只能用于集团公司希望的那种“文物保护”;第三,在3年、5年后,这些营业税、所得税仍需上交,而原先文博单位的收入是免税的。由此可见,这笔文物保护专项资金完全不能等同于《实施细则》第5条规定的“文物事业、企业单位的收入”,也不能体现出“全部用于文物事业,不得挪作他用”的思想。

当博物馆是一种纯事业单位时,考古所与博物馆间是事业上的上下游关系。在国家文物局同意的情况下,考古所向博物馆的成果转让可以是无偿的,发掘权转让也是合法的。然而,徐嵩龄指出,当博物馆已成为集团公司商业经营活动的一部分时,考古所与博物馆之间的纯事业型联系将不复存在,博物馆将不能享受出土文物的无偿转让、文物发掘权的转让,以及国家拨付的文物发掘经费。
最后一点是关于垄断经营的问题。集团公司属下的文物资产,均具有最高级别的独特性、惟一性。这使集团公司对这些文物资产的经营具有一定程度的垄断性质。这种垄断将不利于旅游企业之间经营竞争,从而不利于整个旅游业和区域经济的发展。

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