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“国电”动荡与体制之变

2002-11-01 10:25 作者:秦翠莉
而在此前的9月16日北京天则经济研究所主办的“电力能源市场化改革论坛”上,国内外的各界专家、学者对2002年初国务院批准的《电力体制改革方案》即国务院5号文件,进行了热烈讨论。

电力改革不是单纯的行业改革,它涉及到方方面面的问题。图为发电厂检修施工现场“十一”过后A股市场上国电电力(600795)的跌停,及因此引发的整个电力板块的波动,还有最近关于国电高层人士的传闻,都给市场带来了不小震荡。10月8日国电电力(600795)负责人在京约见记者,公司副董事长、总经理朱永 表示,就有关传闻目前虽然还无法求证,但他请投资者相信,国电电力是一个负责任的公司,其经营业绩是真实可靠的,在国家电力体制改革中,国电电力将会继续保持较快发展并具有良好前景。他表示,公司不会“因人废事”

两个跌停

受10月7日香港股市内地三大电力股华能国电(902)、北京大唐(991)、山东国电(1071)大幅下挫及集团公司人士变动传闻的影响,10月8日,内地股市节后第一天开盘,即表现出与香港股市的联动效应。开盘伊始,国电电力(600795)跌破了除权后构筑了14个交易日的平台区域,向下破位,直接封于跌停位置,收市时报8.26元,跌幅达10.02%。同属国电系的华能国际(600011)亦重挫9.25%,报收于11.58元。两只电力股分别列当天股市跌幅排行榜的第一和第三位。10月9日,国电电力再度延续8日的跌停态势,报收于7.43元。在这两天跌停里,该股总计成交615万股,成交与前期相比呈现明显放大趋势,显示有一定恐慌性抛盘涌出。

10月10日,国电电力发布公告,对有关国电电力的人事传言等问题,“已经向国家电力公司询问,尚未得到答复”。受此消息影响,该股当天止跌企稳,以7.13元开盘,报收于7.57元。截止上周五,国电电力已在7.50元一带构筑了为期7个交易日的小型平台,技术指标得到了一定的修复,显示该股继续下跌的空间比较有限。其余电力类各股也基本走出平台整理态势。至此,国电风波告一段落。北京证券的吴琪这样描述近期的国电电力(600795)走势。

而在此前的9月16日北京天则经济研究所主办的“电力能源市场化改革论坛”上,国内外的各界专家、学者对2002年初国务院批准的《电力体制改革方案》即国务院5号文件,进行了热烈讨论。

由于国内官方对此还尚未给出答复,因此海外媒体及业界传出种种猜测弥漫在市场中。据香港与台湾地区媒体披露的消息,国家电力公司将进行重大改组,国电现任董事中80%以上的人都会被撤换,国家电力公司的20多个高层职位也将出现人事变动。据国家电力公司消息人士透露,负责中国电力体制改革牵头工作的国家计委,日前在内部传达了电力体制改革的机构设置与筹备组成员名单。消息人士指出,这显示即将解体的国家电力公司,尽管发生了总经理高严下落不明的事件,但电力体制改革的工作并未受重大影响。

同时,据外电报道,国家电力公司解体后,中央将成立电力监管委员会。至于五家电力公司包括国电电力、华能国际、大唐电力、山东电力及中电国际电力,所有筹备组长均已选定。再下一步就是电网与电厂等资产的重组工作。安邦分析师贺军认为,从目前透露的迹象看,国内电力系统的问题暴露和整顿的力度都在加大。

改革围绕“拆”

“电力体制改革是权力的一种分配,”国家经济贸易委员会经济信息中心企业处处长刘学东说,“它不仅是电力行业的事。”据天则所特约研究员孙耀唯博士分析,中国电力行业的横向管理机构经历了8次的分分合合,从燃料部、电力部、水电部、电力部、水电部、能源部、电力部到现在的国家电力公司。

业内人士对本次的国务院5号文件进行分析认为,“十五”期间电力体制改革的主要任务是,实施厂网分开,重组发电和电网企业;实行竞价上网,建立电力市场运行规则和政府监管体系,初步建立竞争、开放的区域电力市场,实行新的电价机制;制定发电排放的环境折价标准,形成激励清洁电源发展的新机制;开展发电企业向大用户直接供电的试点工作,改变电网企业独家购买电力的格局;继续推进农村电力管理体制的改革。在电力资产重组方面的主要内容是实行厂网分开,将国家电力公司系统的发电资产,划分组建成规模和资产质量相当、地域分布合理的5家发电公司。原则上,在各区域电力市场的份额不超过20%。组建国家电网公司和南方电网公司。国家电网公司拥有华北(含山东)、东北(含内蒙古东部)、西北、华东(含福建)和华中(含重庆、四川)五个区域电网公司。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成。主辅分离,包括国家电力公司直属有关单位的辅业单位和网省公司所属的辅业单位和“多经”企业的重组。

“厂网分开、竞价上网”中国投资协会大中型企业投资委员会副会长陈望祥分析说,“就是为了打破电力垄断”。但在国家计委的方案中也写到:当我们在走向完全开放的市场的时候,也要考虑中国电网的现状。

政府的作用

改革是电力发展到今天产生的要求,在电力行业结构中,独立的发电站增多,国电公司拥有全国50%的装机容量,另外的50%为其他投资主体,如地方电力投资公司;利用外资合资或独资建立的电站。国电公司动力经济研究中心柴高峰说,他们认为电网企业对其不公平,有歧视待遇。

欧洲的大多数国家在1997年、1998年通过指令纳入本国的法律,启动了电力部门的市场化。德国于1999年将电力市场进行了100%的开放。德国政府反垄断局局长博格博士在回答记者关于德国电力改革的动力时说:“我们有坚定的信念:有充分的竞争才会有充分的能源供给。”夏清分析推动电力改革的原因有两个方面,其一是电力长期的垄断,垂直型管理体制使电力工业运行与投资效益不高。其二是政府下了决心。当信息技术和控制技术发展到一定水平的时候,就为打破电力垄断经营体制提供了可能,可以进行改革。“技术条件的发展,尤其是信息化使过去不能做到的事情都可以做到了,如计划发电到竞价上网,支持系统如电量计量系统、报价系统、结算系统的实现使市场化的改革成为可能。”

“中国加入WTO对推动中国的电力改革起到了重要作用,因为今后对于政府该管什么不该管什么必须是公开和透明的。”中国经济信息网首席经济师梁优彩分析说。电力改革不是单纯的行业改革,它涉及整个政治体制的改革问题,这一点各国都存在。而在这种情况下,政府该如何行使以及该行使哪些职权则是个关键问题。“中国经济体制改革的过程,就是逐步建立市场机制,构造市场主体,维护市场秩序,培育市场竞争,让市场发挥配置资源的主体作用的过程。”国务院体改办研究所副所长高世楫说。

“政府究竟要代表谁的利益?”群鹰创业公司总经理冯丽雯提出,“国电公司不能再以自己是国有企业,代表的是国家利益来行使一些政府职能,而政府若既拥有企业又管理企业,本身也不会成为公正的市场监管者。政府应该对市场监管,税收和环保是重点。”

在国务院5号文件中有这样的规定:容量电价+竞争的电价。容量电价就是如果电厂能提供的有效的容量,不管这个电厂是否发电,政府就应该给予相应容量成本补偿。政府正是通过容量电价实行对电力市场的宏观调节。因为它都具有这样的发电容量。这就弥补了光靠市场不足以引导投资信号,因此用这个容量电价来降低投资者进入的成本。政府有责任保证这个市场的供需平衡。在供大于求的情况下,其市场价格是难以吸引投资的。在政府制定宏观政策时,应根据国民经济的发展规划,调节未来投资发电厂的容量电价。当预测到电力需求将有大幅度增加时,应增加容量电价,否则,则下调容量电价。通过这一手段,政府应保证电力供需在未来一段时期内的平衡。另一方面,政府的宏观政策还应鼓励使用清洁能源,对不同类型的电源,设立相应的容量电价,以鼓励绿色电源的发展。制定对电厂收取排污费的标准,限制电力行业的溢出成本。

新成员:电监会

按照国家授权履行电力监管职责的国家电力监督管理委员会,是方案中引人注目的一个新成员。电力监管的职责是要维护市场规则,规范主体行为,而从政府控制向面向市场、基于规则的监管,是政府监管活动中面临的最大挑战。高世楫分析认为,建立现代监管体系是电力改革成功的制度保证,但公正、透明、专业则是这个监管体系所必须具备的。而且在建立现代监管体系时必须坚持诚信、独立,以及对监管者的监管,即除了通过要求监管的内容和过程公开透明外,还必须通过立法并建立相关的制约机制对监管者实施监管,以保证监管者不滥用监管权力。

电监会是新生的、独立的机构,其人员不仅是懂电力的人更应该是反垄断方面的人,它的主要职责是监管市场秩序、定价。这里所说的定价是根据不同的开放环节来确定的价格管制,这个定价模式各个国家都有所不同。国务院发展研究中心技术经济研究部副部长吕薇认为,电监会的功能不应该是面面俱到的,它主要做的市场秩序方面的监管包括市场准入、资源垄断等。

在谈到中国在反垄断与行政监管的关系时,中国社科院法学所周汉华教授说,竞争越深入,规制越减少,反垄断机构(竞争机构)与竞争法在基础设施产业治理结构中的地位就越突出。中国在这方面的问题主要表现在:第一,垄断产业的现行立法与行政管理制度根植于传统的认识之上,未能反映对现代监管制度的最新认识。不论是民航法、电力法、铁路法、电信条例、烟草专卖法等专门法律,还是反不正当竞争法、价格法等一般法律,都未能体现现代监管制度的要求,在监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均存在严重的不足。第二,反垄断法迟迟不能出台,延缓了反垄断制度的建立,并固化了传统的行政管理方式,继续以事前审批管理方式代替事后反垄断方式;第三,现代监管制度远未形成;第四,改革与立法上的矛盾处境,如果先改革,会因为现行法律的规定而受到制约;如果先立法或修法,则会使立法与改革脱节。“市场开放的好处是不需怀疑的:竞争最终是给客户带来收益。”博格说。

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