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美国:社会选择下的基金监督网

2002-10-28 14:22 作者:朱文轶 2002年第16期
美国基金会的发展没有经历政府选择这一阶段,社会选择下,自律和主动地接受他律,从一开始便成为了基金会基本的生存背景

慈善捐助,一桩让双方都快乐的事业

美国基金会的发展没有经历政府选择这一阶段,社会选择下,自律和主动地接受他律,从一开始便成为了基金会基本的生存背景

美国基金会的生死选择

美中文化交流中心项目官员裴彬女士先后去美国考察了七次,基金会是她主要的一个研究主题。比较中美两国的基金会,裴彬表示“两者很难说有什么可比性,因为起点完全不同”。裴彬所说的“起点”指的是建立基金会的“门槛”,与中国的许多基金会必须具备政府背景相比,裴彬介绍说,在美国只要是在法律范围内,以公益为目的,谁都可以注册设立基金会,“存活,那是另外一回事”。

另一位比较过中美基金会的观察人士坦言:“中国基金会负责人经常会用‘走钢丝’来形容他们面对的风险,其实,美国基金会在强大的竞争压力下比我们更直接地面临了残酷的生死选择。”

“在美国,每年垮掉的基金会太多了。”美国亚洲基金会中国首席代表张烨在接受记者采访时说,在相对透明的社会背景下,“因为传媒曝光而垮掉的是其中不小的一部分”。1992年,美国《纽约时报》等几家媒体陆续揭露哄动全美的美国联合劝募会主席阿尔莫尼自占捐款事件和新纪元基金会行骗事件,迅速导致了这两家规模很大的基金会的垮台,并使美国慈善事业陷入了相当长一段时间的公众募捐低潮。对此,裴彬解释说,“在美国,离开了公众的捐款,基金会就没法活了”,“在社会选择下,基金会的公信力决定了一切”。除了这些被舆论力量推倒的极端个案,更为普遍的情况可能是在竞争中“自动出局”的基金会。

国内长期从事中外基金会研究的清华大学NGO研究所所长王名教授告诉记者,美国全国慈善信息局和公益咨询服务所每年都会向社会公布它们所作的关于各个基金会的调查,内容涉及基金会的民间捐赠额、财政资助以及项目花费百分比等方面。美国的法律并没有对基金会从捐款中提取一定的行政运营费作出限制,而这样的调查公布,事实上起到了引导社会捐赠的作用。“行政开支多,民间捐赠额低,谁都可以看出这样的基金会存在什么的问题,公众便不会选择你去捐款,竞争中这样的组织很快会淘汰出局。”王名指出,“社会选择所营造的公众评估和监督机制,往往比法条更具约束力。”

在这种社会生态下,让中国基金会组织为难的运作成本问题在美国并没有引起太大争议,几乎所有的美国基金会为提高声誉和公众知名度都尽量降低成本,所提取的运营费一般在5%~7%左右。张烨介绍,亚洲基金会因捐款者不一样,百分比不同,基金会采取内部分摊、平衡的方式计划开支,它的行政开支占全年预算的10%左右。

在裴彬印象里,像全国慈善信息局、公益咨询服务所这样的大型公益组织评审机构在美国不胜枚举。其中一家公益组织评审机构“慈善事业全国委员会”负责人Pahlo先生向记者叙述这类机构的成员构成时称,许多人是自愿组织起来充当基金会及社会慈善机构的评判者和批评者,“他们关心这些钱有没有借免税之名而行逃税之实”。

分析中美基金会所面对的社会监督的差异性时,王名指出中国基金会一个很大的问题是“所有者缺位”:“我们基金会的资金来源很特殊,95%以上的捐款是依靠社会捐赠,许多情况下,这些小额善款的捐款人在把钱交给基金会之后就不大去关心钱的去处,同时他们也没有能力去影响基金会的运作。”王解释说,“资金要有相当规模之后才能具备这种能力。”而美国由各种公司提供的资助金占总资助金的14%以上,“作为捐助人,它们会非常关注这些资金的一举一动”。

监督网里的政府角色

“我们政府试图去监控基金会,往往发现,这样的努力最后变得异常乏力。”王名认为,“从制度的执行成本来看,政府部门的监督成本最高。”而基金会从政府选择向社会选择转变的一个重要表征就是政府角色从行政直接干预变为通过经济、法律手段的间接干预。

“税收政策是一个重要的监控杠杆。”国内资深NGO研究专家朱传一的看法是,“从一定意义上可以说,基金会是税收政策的产物。”朱的意思是,一方面,减免税优惠让更多的企业和个人捐资基金会;另一方面,免税资格的审批成为政府对基金会的重要干预手段。

亚洲基金会的张烨显然把501c资格看得异常重要,“相当于你的营业牌照”,张一再试图用一种让记者更容易明白的方式把501c对于基金会的意义描述出来,“我们每年要填写并上报国税局统一制定的Form990-PF申报表,详细报告这一年度基金会的经费来源及支出情况,各项活动经费的来龙去脉,这里面甚至包括基金会最高席位的5名领导人的全年收入。”“这些表由国税局统一管理,制成缩微胶片,存放在公共图书馆内,任何人都可以去查询。”

“基金会享受免税待遇,因此投资活动的范围是严格控制的。”张烨告诉记者,亚洲基金会的增值只能限于购买股票、债券这样的投资活动,“大约有原始基金的20%可以用作这种投资”,“而这一部分工作由我们基金会中有长期股票投资经验的副总裁负责”,“并且要经过董事会的多次讨论”,“对于房地产这类高风险的投资领域,政府政策是绝对禁止涉足的。”

凡拿政府资助或政府项目拨款的基金会必须要接受审计,大的基金会(2000万美元以上)每年都要接受审计机构审计,一旦出现政策外的违规行为,基金会便会被国税局取消501c免税资格,“对基金会来说,这是相当严厉的惩罚”,张烨强调。

而对于基金会违规行为的个人责任,则会有美国的司法部门来追究。朱传一说:“美国各州政府把监督基金会的权限赋予检察长,任何诉讼涉及慈善团体时,检察长是必要的诉讼当事人,检察长可依职权或利害关系向法院申请起诉,例如请求基金的受托人清算,将受托人免职,解散基金会,命其转移基金会财产等。”

政府的监督也会有疏漏。记者手中的一份《1995年中国代表团访美考察报告》中显示,美国政府实际每年只能对1/10左右的基金会进行审查,而且这种审查过于宏观,很难进行较深入细微的了解和监督。
“这种背景下,更广泛的社会监控便成为一种监督网络的制度化补充。”

基金会自律

并非所有的学者都赞成“基金会自律”的提法,王名是其中之一,他的理由很简单:“自律靠的是良心,而良心也得由制度来约束。”

但王名也同意,中国基金会内部缺失的,在他看来也是最为关键的一个制度是基金会的理事会制度。

张烨向记者介绍了亚洲基金会理事会由财政小组、审计小组、项目审查小组、筹款小组和常务决策小组组成,基金会每年召开3至4次理事会,“理事会都是由企业界或者学术界有各个相关方面具有专长的专家组成,他们既是决策者又是监督者”。

据福特基金会副会长介绍,福特基金会现有理事成员18人,每届任期6年,理事会经过多次自我更新,已经不再与原来的福特家族有任何关系。基金会的所有重大决策,比如基金会会长和副会长的人选、储备金的动用、重大项目的拨款,以及投资方向等都要由理事会决定。

显然,在美国,更客观的事实是,由竞争导致的生存压力和广泛的“他律”性监控网成为了基金会自律的制度性逻辑前提。在这样的前提下,“自律,当然是最重要的。”裴彬很直接地表达了她的看法,“从长远来看,它的成本也最低。”

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