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危机的根源与后果

2002-10-28 14:27 作者:康晓光 2002年第16期
此次信誉危机爆发以来,人们经常问我“事件的真相”和“事件的背景”。坦率地说,我对事件本身的“真相”和“背景”没有多大兴趣,我真正关心的是比它们更为深刻的东西,这就是此次危机的“根源”与“后果”。

此次信誉危机爆发以来,人们经常问我“事件的真相”和“事件的背景”。坦率地说,我对事件本身的“真相”和“背景”没有多大兴趣,我真正关心的是比它们更为深刻的东西,这就是此次危机的“根源”与“后果”。

国外,公益基金会属于独立于政府的、不以营利为目的的社会组织,简称非政府组织或非营利组织,英文缩写为NGOs或NPOs。与海外同行相比,中国的非政府组织的最大特征是缺乏“独立性”,因此国外学者把中国的非政府组织正确地称之为“政府组织的非政府组织”(GO-NGOs)。当然,公益基金会也不例外。

目前,我国还没有调整非政府组织行为的单行法。1989年颁布、1998年修订的《社会团体登记管理条例》是规范非政府组织行为的最主要的法律框架。该《条例》确立了“双重管理体制”。这一体制要求社团既要有“登记管理部门”,又要有“业务主管单位”,而且业务主管单位是真正的决策机构,更为重要的是,《条例》规定只有政府机构或政府授权的机构才有资格作业务主管单位。

这种制度安排带来了两个深刻的后果。第一,内部治理结构畸形。公益基金会属于“社会所有”,这是它可以享受税收减免和接受社会无偿捐赠的原因和结果。既然归社会所有,决策机构就要反映“社会性”,因此国外的公益基金会的理事会都由社会名流组成,而且理事不得领取经济报酬。但是,在我国,业务主管单位替代了理事会,其结果就是基金会的执行机构(秘书处)只对业务主管单位负责,而不对社会负责。而业务主管单位常常代表国家,这就给基金会不应有的“国家权力”。第二,外部监督失灵,即社会无法有效地监督基金会的行为。这是因为,业务主管单位要对基金会的行为承担责任,而业务主管单位一般是政府机构,所以一监督就监督到政府的头上了,而政府机构会有意无意地运用手中的权力压制监督。其结果就是,公众无法强制基金会遵纪守法,正如公众没有能力强制政府一样。

内部治理结构畸形和外部监督失灵的结果就是,一方面公益机构不可能对社会负责,另一方面要想不出问题全靠自律。但是,自律是靠不住的,因此这类机构几乎不可避免地要出问题,而且一出问题就是“大问题”,就给机构带来“毁灭性的后果”。试想,如果有外部监督,例如新闻监督,公益机构稍有闪失立即就会受到指控,它们就会引以为戒,不至于一错再错。否则,问题得不到及时披露、遏制,日积月累,一旦纸包不住火,就将毁于一旦。所以说,社会监督是一种防微杜渐的机制,是公益机构健康发展的保护神。

中国青基会是第三部门的旗帜,即使发生这样的事情,人们仍然认为它是最好的。“希望工程”某种意义上说已经成为中国的形象工程。这是因为,它所存在的问题其他机构也存在,而它所取得的成就是其他机构望尘莫及的。因此,对青基会的不信任会诱发对所有非政府组织的怀疑,青基会的信誉危机是整个第三部门的危机。这场危机的危害还不至于此。中国需要第三部门,无论是市场的进一步完善,还是社会主义民主建设都需要市民社会的支撑。中国的NGOs不是太多了,而是太少了。所以,这场危机将给整个中国社会造成深远的危害。“丧钟为谁而鸣?”不仅仅是为一个中国青基会而鸣,而是为每一个NGO而鸣,为每一个中国人而鸣!

我认为目前最需要的是公众更加积极、更加广泛地参与,包括支持,但更重要的是批评和监督。需要政府创造一个良好的发展环境,使NGOs能够真正对社会负责,使公众能够真正监督NGOs,确保公众的知情权和监督权。正如没有阳光的天空下不会有鲜花,没有公众监督就不会有公益事业的健康发展。只有这样,才能建立真正对公众负责的内部治理结构,才能创造有效的社会监督环境。也只有如此,NGOs才能健康发展,我们才能拥有一个高效、公正、充满温情的世界。

康晓光

中国科学院/清华大学中国国情研究中心研究员

清华大学公共管理学院兼职教授

现为美国约翰·霍普金斯大学高级国际关系研究学院访问学者

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