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作为一个祈祷的国家预算

2002-09-26 16:33 作者:巫昂 2002年第33期
国家行政学院经济学部焦建国博士谈中国的统计数字

焦建国

一位名叫A.威尔达夫斯基的美国人曾列举预算所指的十种事物: 1.一项政治活动;2.一项工作计划;3.一次未来预测;4.一个启蒙源泉;5.一次愚昧举动;6.一个控制机制;7.一种对限制的逃避;8.一种行动的手段;9.一个进步的障碍;10.甚至可以是一种祈祷:愿当权者能够温和对待具有良好愿望而能力有限的人们。

日前,国际货币基金组织(IMF)日前把中国的统计数字列入其数据库(GDDS)。研究公共财政与预算制度的国家行政学院经济学部焦建国博士为此接受了本刊专访。

三联生活周刊:目前中国财政数据的信息状况怎么样?您似乎一直是很关注的。

焦建国:目前的财政数据不能完全真实、准确地反映财政活动状况。因为列入预算的公共资金仅占整个政府收支的1/3,其他两个1/3,一个是预算外资金,另一个是制度外收支。预算外资金是有法规“承认”的,在1996年以前是指由各部门、各地区、各单位自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。1996年,对预算外资金曾做过一次全面清理,也作了新的界定,规定预算外资金不再是企业、单位的自有资金,而是财政性资金,必须纳入财政管理。制度外资金则完全没有法律依据,是一些公共部门滥收滥支的资金,以各种形式隐蔽起来,比如公款私存等等。预算外资金相关数字获得很困难,制度外的那一部分资金根本就搞不清楚到底有多少,我们说这几部分各占1/3也仅仅是一种估计。从GDP的最终使用看,1996年政府支出总额为16797亿元,占GDP比重为24.4%,而当年预算支出为7938亿元,预算外支出为3838亿元,因此推算制度外支出为4932亿元。

三联生活周刊:预算内的这一部分应该是准确的吧?

焦建国:在绝对数量上可以说大体是准确的,但在支出结构上编得很粗,多年来一直沿用“基数法”,“基数”加“增长”。基数本身很难说具有合理性,增长这一块很多都是拍脑袋拍出来的,这种预算的准确性可靠吗?在各级预算中,“其他项目”这一栏,很多要占30%到40%,这些钱拿去做了些什么,其中有不少是藏污纳垢的黑洞。我们看到日本的预算表,其他项目都要低于1%。我们预算的粗糙可见一斑。有的是故意粗的,也有的是确实没有数字。因为预算编得粗,执行也就随心所欲了。比如公车消费一年要花去多少钱,在预算里是看不出来的。

三联生活周刊:您是说每一分钱的政府开支都要在预算中表现出来?

焦建国:就应该是这样的。要花钱,就得有预算;没有预算,一分钱也不能花。有一个事例可以说明问题。中国沿海某城市的市长邀请美国的姐妹市市长来访问,对方回答说,今年没有该预算项目,得等明年申请才有可能成行。中国的市长马上说:没关系,您的所有开销由我们负责。两相比较,真是令人汗颜。

三联生活周刊:这里有预算编制粗细问题,也有预算执行问题。预算编得很细,但不去执行有什么办法?

焦建国:您说得很对。预算编制是个技术问题,预算执行是个制度问题。现代法治社会,预算就是法律,是年度立法。财政活动要有法律依据,不仅罚款要有法律依据,收费要有法律依据,所有的政府收支都要先有法律,后有行动。税法、预算是财政收支的法律依据,是硬规矩。预算中要有权力制衡机制。比如美国,行政和立法部门各有一套参与预算编制和审核的系统。行政部门的主要角色有:总统,由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的“经济三角”,总统预算局。预算由独立于财政部之外的总统预算局编制,直接向总统负责。财政部不参与编制支出预算,财政部本身的支出预算也由预算局编制;财政部负责税收政策及税收估算,供预算局参考;财政部根据国会批准的预算局的预算组织资金供应。国会里的机构包括:参众两院的拨款委员会,筹款委员会,预算委员会,国会预算办公室,会计总监局(审计局)。他们各司其职,相互制衡。日本实行“双重预算制度”,议会与会计检查院(相当于我们的国家审计署)两个部门的预算请求,不交给财务省(相当于财政部),而是直接交给内阁,以防财务省对这两个部门的刁难。

预算作为年度立法,应该是立法部门的主要工作。日本国会众、参两院的常设委员会中,预算委员会都是人数最多的。以审议翌年度预算案及与预算有关的法案为主的通常国会会期长达150天,预算案的审议要用2/3的时间。我们的预算虽然也采取了政府提出预算草案、人代会审议批准并监督其执行的方式,但往往法律程序只是形式或外壳。

三联生活周刊:我们对国家预算面向公众的透明问题非常感兴趣,因为似乎还从来没有人告诉过我们,如何去了解政府花了多少钱,这些钱是怎么花的。

焦建国:对国外透明的数据,首先要对国内透明,应该首先让国内公民知道。关于政府收支的数据及其重大决策信息,以往很多是所谓的“国家机密”,民众知之甚少。但恰当地处理国家机密与公众知情权的问题,恰恰是现代社会制度文明发育程度的一种标志。我今年5月份去香港感触很深。出发的前两天到香港驻北京办事处,在导位台上放着很多小册子或活页的印刷品,我“信手”就拿到了香港特区的预算资料。到香港特区政府的职能部门,可以自由索取有关香港经济社会的统计数据。而在我们内地是要花钱的,一些部门把应该是作为公共产品提供的东西作为私人产品来谋取部门利益。而且花钱也不一定能买得到。

我认为民众知情权、参与权的实现应有制度保证。政府决策应为弱势群体提供参与、表达需求的渠道。我们会发现,凡是有利于特权利益的政策,实施起来都格外快而有效率;相反就是“马拉松”。

三联生活周刊:上下级政府之间的财政关系,也是一个很受关注的焦点。这方面透明性怎样?

焦建国:在中央与地方的财政关系上,“跑部钱进”仍大量存在,谁到部委跑得勤谁就能拿到钱。灰箱操作、设租寻租行为的严重性不容低估。1998年实施积极的财政政策以来,几个掌握国债项目审批权的部委门前更加车水马龙。下边跑项目的人能如数家珍地说出一些掌管项目审批权的官员的爱人癖好什么化妆品,孩子喜欢什么玩具。一些项目“跑”的成本要达到30%以上。花上300万,跑下来1000万的项目,政绩是大大的。这样的项目能指望他有什么效益?

三联生活周刊:在备受公众关注的大工程、大项目的预算上表现得更明显?

焦建国:涉及较大区域、跨年度、中长期的大工程,比如三峡工程,还有环境治理,比如三北防护林、三江源治理、西部大开发、扶贫开发,还有奥运会,需要政府花大钱的,应该有完整的预算,要论证,要经过立法部门批准,要向公众发布。日本有“特别会计预算”,比如在北海道要修一个港口,必须先立法,先编制预算,一个事一个预算,钱不可乱花,所有的细节立法已经规定了,出现问题,就要追究责任。

三联生活周刊:追究谁的责任呢?怎样追究?

焦建国:责任很重要,透明就应该明确责任。预算责任是由行政长官担负的。政府在向立法部门提交预算法案申请批准时,就确立了政府对于立法机构的责任。本质上说,预算一经通过,就是法律,就得严格执行,不可以有超支,一般也不可以有剩余。预算其实就是政府对立法部门立下的一份责任状,不按着预算花钱,说明政府无作为,花冒了,也不行。

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