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合理权力与合法权限

2002-09-26 11:16 作者:陆丁

尽管证监会对鞍山证券的撤销决定普遍被看成是监管部门在建立“券商退市”机制上的重大举措,但这一撤销行动本身的合理性却并非一目了然。事实上,《二十一世纪经济报道》8月19日就在头版对鞍山证券被证监会撤销发表了一篇社评。按这篇社评的观点,证监会的这一举动已经超出了法律赋予它的权限,“导致监督管理部门以一个企业所有者代表的身份,来撤销一家有限公司并全面掌握其业务和财务”。

这里有一些误解。首先,鞍山证券公司的情况和通常所说的退市并不是一件事,后者主要针对经营不善连续亏损的证券交易公司,而鞍山证券公司是因为违规经营而受到了行政处罚。其次,并非只有企业的所有者才能撤销或者解散一个公司。至少,中国人民银行就有撤销违规经营机构的权力。按照从2001年12月15日开始实施的《金融机构撤销条例》第五条规定:“金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形,不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的,应当依法撤销。”并且在第二条中明确指出,“本条例所称撤销,是指中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施,终止其经营活动,并予以解散。”而按照1998年9月30日颁布并实施的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》,中国人民银行的证券业监管职能全部划归证券监督管理委员会。换句话说,证监会对鞍山证券作出撤销决定这一行为,只是行使了原来属于中国人民银行,但现在已被划入它自己的职能范围的权力。

至于清算,实际上是对一个公司进行撤销之后的自然后果,这样,进行清算和撤消鞍山证券公司的“法人资格”也并不冲突。因为现在对鞍山证券公司的清算,不是一般的自愿解散之后的清算,而是监管部门对一个公司进行行政处罚的一部分。按照民法通则规定,法人的民事主体资格以及民事权利能力要受到行政命令的限制。而且,既然证监会的撤销-清算-托管公告并没有剥夺鞍山证券公司申请进行行政复议和提起行政诉讼的权利,那么证监会的行政处罚也就没有取消鞍山证券公司的法人资格。事实上,按照《中华人民共和国行政处罚法》第45条规定,执行处罚与进行申诉并不矛盾:“当事人对行政处罚不服申请行政复议或者行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外”。何况,就算组织清算确实隐含着取消法人资格的行为,它也符合国家工商管理局工商企字(1999)第173号《国家工商管理局关于企业登记若干问题的执行意见》的规定,因为这一规定的第10条上明确写着:“企业被吊销营业执照的,其法人资格或经营资格终止。”

不过,更加重要的问题也许是在于,上述种种规定是否符合《公司法》和《证券法》的对证券监管部门的授权。换句话说,上述种种行政处罚是否符合“现代企业制度”。不过,在讨论这个问题之前,最好是注意到鞍山证券公司本身就不是按照现代企业制度建立的起来的“标准”股份制公司。事实上,它的法律地位颇为暧昧。按照《证券法》规定,证券公司分成综合类证券公司和经纪类证券公司,其中综合类证券公司的注册资本不得低于5亿元而经纪类证券公司的注册资本的最低限额则是5000万元,而鞍山证券的注册资本只有1400万元。也就是说,严格说起来,它根本不具有证券公司的合法地位。事实上,从股东构成上(鞍山市农业银行、鞍山市建设银行、鞍山市中国银行和鞍山市工商银行)就能看出来,它是属于某种地方意志的产物。在这种情况下,要求对鞍山证券公司的处罚符合与现代企业制度配套的《公司法》和《证券法》,就像是要让户籍警来抓山贼一样古怪。因为法律得以实施的前提是它的执行人拥有充分的权力资源,所以不可能用一种新体制赋予的权力来管理一个处在旧体制的权力关系中的公司。在这种情况下,考虑权力实施的合理性,要比纠缠于权力的合法性合理得多。

关于证监会撤销鞍山证券这一决定的权力合理性问题,其实还有一点,就是人民银行和证监会的微妙关系。这一点从证监会委托人民银行进行清算就能看出来。事实上,证监会在证券业上的监管职能是由国务院1998年确立的,而《金融机构撤销条例》则是2001年实施的。换句话说,国务院在明确规定将人民银行对证券业的监管权力划归证监会所有之后,又把对金融机构进行撤销的权力赋予人民银行。如果按照旧法和新法相抵触时适用新法的原则,再加上鞍山证券本来就是属于由人民银行批准建立的“非银行类金融机构”(尽管是“未规范”),证监会本来没有权力发布这个撤销公告,也没有资格“委托”人民银行来组织清算:这事本来就该人民银行自己麻利解决掉就完了。但是,人民银行并不实行对证券公司的监督职能,证券法也没有赋予它有关权力。换句话说,它有进行行政处罚的权力,却没有获得关于谁应该被处罚的信息的机会。在这种情况下,如果拘泥于《金融机构撤销条例》的规定,打一不太恰当的比喻,就等于是把亮红牌的权力从裁判手里抢走而把它给了足协。

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