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美国的战争决策怎样做出?

2002-09-23 18:49 2002年第37期
——专访中国社科院美国所袁征博士

美国国防部长拉姆斯菲尔德在海军陆战队发表演讲

三联生活周刊:在军事打击伊拉克的问题上,一些国会议员坚持应该由国会批准,而白宫律师则认为总统可以直接决定,不必取得国会的同意,谁的观点正确?

袁征:他们的观点都不能说错,要看具体的情况。美国宪法第一条第八款的确规定美国国会的权力中包括“宣战”。然而,总统实际上掌握了在国外进行战争的权力。总统作为武装力量总司令,有权在世界任何地域部署军队,有权命令军队作战。他有权为“保护国家”而采取一切必要的行动(“固有权力”)。事实上,国会还拥有向战争拨款的权力,这样一来,就有了相互牵制的作用,争议也容易产生。

在美国历史上,总统常常不经国会同意就派军队到海外进行军事行动。有统计显示,自1789年联邦政府成立以来,总统派军队到国外作战达200多次,其中由国会宣战的仅有两次世界大战等少数几次。朝鲜战争和越南战争,都没有经过国会宣战。越战期间,总统下令轰炸柬埔寨一年多,后又武装入侵柬埔寨都没有经过国会批准。

三联生活周刊:总统掌握了在海外动用武力的最大权力,国会没想过采取措施制约?

袁征:越战中美军伤亡重大,耗费巨大,引起了国内的严重不满,反越战运动盛行。越战没有经过国会宣战,国会和民众认为总统滥用了权力。1973年,国会推翻了尼克松总统的否决,通过了对总统进行战争权力加以限制的《战争权力法案》。主要规定包括:只有在国会宣战、专门立法授权和美国本土、属地及美国武装力量遭到攻击的情况下,总统才可以把美国武装力量投入战斗;总统必须在把美国武装力量投入战斗48小时以内向国会提出报告,说明必须使用军队的理由,使用军队的宪法和法律依据,估计冲突的范围和时间的长短;要求总统“在可能的情况下”在派军队到外国作战以前同国会协商等等。

三联生活周刊:这个法案的效果怎样?

袁征:这个法案规定的协商是一个很模糊的概念,怎么协商?打电话?写信?还是别的方式?并没有确切的说法,而且前面还有“在可能的情况下”,这又给了总统一个可依赖的借口。1975年福特总统因玛亚格斯号商船被柬埔寨扣留而派武装力量入侵该国;1983年10月,里根总统下令武装入侵格林纳达,总统在形式上都同国会磋商或打过招呼,而且很快撤兵。然而,卡特时期派突击队解决伊朗人质问题这样的军事行动却没有同国会进行任何协商。

三联生活周刊:最近的几次战争情况呢?比如海湾战争、科索沃战争和阿富汗战争。

袁征:海湾战争国会是批准的,当时国会通过了授权美国总统使用任何手段包括军事手段将伊拉克军队赶出科威特,符合《战争权力法案》第一条中的“专门立法授权”的规定。科索沃战争是在美国发动攻击几个小时后,美国参议院才通过,众议院当时没批准,但是参众两院都通过了支持美国军人的决议案。阿富汗战争前,“9·11”之后,美国国会也给与了总统相应的立法授权——授权给美国总统在任何情况下为了保证美国的安全使用包括军事手段在内的任何手段的权力。

三联生活周刊:如此看来,布什的确没有必要一定要在事先征得国会同意,可是他却强调要征求国会的同意,他做出这一姿态的原因何在?

袁征:布什不希望在这个问题上有太多的阻力,做出这样的姿态,尽管进程可能会慢一点,但有利于缓和国会和政府之间的部门冲突,增强凝聚力。协调好部门利益不仅能够减轻日后可能碰到的压力,而且在战争拨款问题上也轻松得多。众议院国际关系委员会主席共和党人亨利·海德就说过,如果布什单方面决定自己行动,没有国会同意,他们将使用最终的权力,那就是钱袋子,这个权力能让他们享受最后的发言权,如果他们不喜欢这场战争,他们能做的就是不给拨款。

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