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为洪水签一份保单

2002-09-17 15:14 作者:巫昂 李红兵 2002年第30期
紧急拨款式的善后是挥霍而低效的

宁陕县30位在洪水中丧生的遇难者亲属拿到了人寿保险公司安康分公司给付的202178元灾后第一批理赔款

习惯于临时抱佛脚的现有体制遇到洪灾,紧急拨款式的善后是挥霍而低效的,而哪怕尝试着签一份小小的保单,也并不容易

今年夏天,蔓延在南方各省的洪水势头一如往年。

记者从民政部得到的数字,截止7月8日,全国共有25省不同程度地遭受洪水袭击,受灾人口1亿多人次,成灾人口8000多万人次,因灾死亡793人,紧急转移安置灾民177.8万人,倒塌房屋77.3间,损坏202万间,农作物受灾面积800多万公顷,成灾400多万公顷……因灾造成各类直接损失达300多亿元,其中以陕西、福建、湖南、四川、重庆、广西、湖北、江西、贵州9省(区、市)为重。

“我们已经麻木了。”在福建山区县城生活多年的吴已明告诉记者,“我们差不多觉得遭水灾就是我们的命,每年束手无策地等着水来,以及水走之后各地捐来的一点慈善物资,谁能改善这种现状?”同样来自民政部的通报信息,该省仅截止6月就紧急下拨救灾资金2515万元。在同期,灾情严重的陕西省,也为此花费了2150万元财力。四川向灾区紧急下拨了2565万元资金。而重庆直辖市,则调拨了救灾资金4182万元……还不包括药品、人员、食品等其他物资。

紧急拨款已成为各洪灾高发省区的一项必须应对的年度功课。

而常规支出中的多数用于水利建设,据水利部经济协调司王伟提供的数字,国内水利资金占GDP的比重持续走低,国外水利资金投入占GDP比重一般稳定维持在2%以上,而中国1952年~2000年的水利财政支出占GDP的比重平均只有1.17%,目前比重在1%以下。与此相对应的是另一个严峻事实是:中国为世界上洪涝灾害最严重的国家之一,每年6到8月,总有面积惊人的国土泡浸在浑汤之中。

“所以我们一直致力于提倡推广防洪保险。”华南水电高新技术公司总经理陈阳宇在接受记者采访时说:“尽管到目前为止,仍旧没有突破性进展。在美国的NFIP(The National Flood Insurance Program)计划中,是由政府成立专门财政估算机构,并授权某几家保险公司共同参与,在国内,这个工作进展比较困难。”

而美国人成立NFIP的主要目的之一,正是为避免各种滥用权力过度修造水利设施的行为,而这正是商业保险介入政府防洪计划的重要意义,在它们内部,有一个相对完整的资金监控系统。

陈阳宇的公司隶属于水利部的珠江水利委员会,他专门成立了防洪保险四人专家小组,包括了数字模型、地理信息系统、水文、保险研究四方面的专家,他说:“我们的工作就是通过研究各地洪水历史记录及水文数据,分析出洪水频率,结合不同城市的地理特征、房屋分布、经济状态等信息,进行数字模型分析,得到各地的洪水风险与危害状况的不同数据。以此为可能参与防洪保险项目的保险公司作为信息基础,为各保险公司的精算师提供技术支持。”

陈阳宇的专家小组选用分县面积平均根底和人口来定量表示发生洪水时将造成的经济损失,从而研制洪灾危险程度的区划图。这张区划图最终得出了中国洪水危险的高发地区主要有七个,从北向南依次为:辽河中下游、海河北部平原、鲁北徒骇马颊河地区、鲁西及卫河下游、淮北及里下河地区、长江中游(江汉平原、洞庭湖区、鄱阳湖区及沿江一带)、珠江三角洲等。

陈阳宇说:“这将给具体地区的保险公司制定自己的防洪保险投保金额,提供一些强有力的依据。对防洪保险,无法采取一刀切的方式,比如曾有让户平均交纳98元的做法,其实是很不公平的。每个家庭、每个机构与公司的财产值是不同的,怎么能交一样的保费呢?”

在陈阳宇的设想之前,80年代中后期,在国家防洪办公室牵头下,由国家防洪办、安徽省农经委和中国人民保险公司三方在淮河地区曾进行了为期3年的洪水保险试验。并成立了洪水保险基金管理委员会,试验范围为1万人,保险费由国家和当地居民共同出资缴纳。3年后,该试验寿终正寝。在谈到该试验为何没有继续推行下去的原因时,国家防洪办一位不肯透露姓名的人士对记者表示,一方面是因为国家财力无以为继,而灾民们都在盼着国家救济,指望他们长期出钱投保更不现实。而保险公司觉得心中无底,更急着想从试验中抽身。

“从审视历史的角度看,我们当初的所作所为简直就是一个大傻冒。”在说到这场实验时,中国人民保险公司防灾防损中心总经理齐平均在其办公室接受记者采访时这样直言不讳,“那时候政企不分,政府的意志我们不得不执行,何况保险公司最后的亏损有财政部来兜底。现在我们已经是国有独资的商业公司,所有的直接目标就是赚钱。”齐平均的部门专门负责各种重大灾害的调查和理赔。

“我们愿意接保,但必须要有国家政策和法规的落实到位,要有人出得起这笔保险费。必须保证我们有利可图,这是原则。”齐透露,现在一般财产保险的费率只有万分之几,也就是说,给价值一万元的财产投保只需缴纳几元钱。据一般测算,长江流域洪水的周期平均为4年,按保险业一般原理,保险费率必须为25%才能赢亏平衡。而如果从全国来看,那么多的江河湖泊,每年都少不了洪灾,如果都要承保,这笔天文数字的保费谁也出不起。

在齐平均看来,推行洪水保险,以下的条件必不可少:首先,政府要以立法形式在全国范围内按一定比例征收洪水保险费,仅在洪水易发区征收远远不够。比如,如果全国每人征收10元钱,一年就有了130亿元。这就是一个比较好的投保理赔的基础。其次,政府对保险公司的税收必须给予优惠。现在保险公司每发生100元钱的业务往来,就得缴纳7.5%的营业税,每盈利100元,就得缴纳33.3%的利润税。第三,设立最高理赔限额。有些洪灾的损失几乎是毁灭性的,不设立最高理赔限额,恐怕把保险公司自己全搭上去,也没有哪一家能赔得起。第四,理赔的财产和项目要实行严格区分。现金、隐性和流动性的财产不能投保。保险公司只保建筑设施、农田等易估算价值的固定资产。这样才能较准确地估算受损和理赔额度。第五,洪水期间,政府的财政救援等财政拨款应该划拨给保险公司,成为保险公司洪水保险基金的一部分,然后再由保险公司根据受灾程度对灾区理赔。在非洪水期间,洪水保险基金的运作所带来的增值归保险公司所有。例如,政府发行高利息的特种债券,由洪水保险基金独家购买,以保证洪水保险基金能稳定获利增值。因为鉴于股市的风险太大,洪水保险基金不能入市。

“我们不是有意要把风险最后都推给政府,因为这本身就是应该由政府来考虑的事情,洪水保险太大,太复杂了,保险公司没有这个责任也没有能力考虑。如果陈阳宇愿意做,那是他自己的事情。”齐最后说。

陈阳宇则坚持认为:“目前救灾的主要来源仍然是国家紧急调度救助款,因为保险的缺席,每年都从国家财政部门抽调大量的救灾资金,保险参与,对国家有利,最大的问题仍旧是可行性,很多人不知道怎么进行,又缺乏中介机构,导致防洪保险在商业利润上吸引力不够大,但我认为,保险公司的疑虑完全应该由政府来消除,并且国家可以为参与防洪保险的公司提供再保险服务。”

“实际上,你要到比如广西柳州、南宁等洪灾高发城市投宿宾馆,在房费的3%中,就属于防洪保安费,而国内多数洪灾多发城市的税收条款中,都有这一条,比例都在3%上下,最高的可能达到5%,企业营业税中的有一定比例这归入这个费用。”

果然,在颁布于2000年广西省人民政府的一份文件中,就详细标明了该税费的交纳规定,其中包括农村个体工商户按每户每年30元征收,城镇为每户每年60元。有固定收入者按工资总额分档收,比如月工资250元到400元的,每人每年征收40元,400元以上的,每人每年收60元,而地方收取的政府性基金中按年征收额提取3%。有重点防洪任务的南宁、柳州、梧州、桂林和贵港市,要从城市建设税中划出不少于15%的金额用于城市防洪建设。此外,企业的营业税务中征收1‰,银行按上年利息收入征收千分之0.6‰,保险公司按上年保费征收0.6‰,各类信托投资公司、财务公司等非银行金融机构按上年业务收入的1‰征收。

记者在发稿之前,仍没能找到一个关于该税务项目的年度统计资料。借用陈阳宇的话来说:“这些防洪保安费以税的形式收取,其实就是防洪保险的某种政府行为下的雏形,其经济权力是很大的,是一块大肥肉。”

这笔年年收的庞大资金的流向,也是难以索解的,如果相当部分投入到洪灾前后的水利设施叠加建设中(比如把大坝一再修高),但因为缺乏一个监督机制,其效率仍旧低下。水利部经济协调司王伟提供的资料表明:上世纪80年代以来,中国水利项目的综合成功度在70%~85%之间,平均为80%,仅从项目成功率的两个分指标(资金到位率和资金闲置率)来看,其配置效率相当低。以1998年为例,全国平均资金到位率为74.7%,因项目前期工作不足,造成资金闲置率为16.8%。以五年计划为单位的水利建设,呈现出完成状况不连贯的特点,从“四五”到“九五”,水利基本建设固定资产交付使用率分别为56.5%、63.9%、88.8%、71.9%、61.5%、45.5%。此外,还有部分水利项目未能按计划建成,据1998年抽审发现,未按计划完成的有1173个项目,占抽审项目的8.31%。

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